社会主义新时代背景下警察公共服务职能探析

2018-12-27王敏

法制与社会 2018年29期

摘要在社会主义新时代背景下，警察应当具有服务职能，但是目前对于“警察服务”的理解仍并不统一，存在理论与实践脱节的现象。本文在对“服务”、“公共服务”进行分析的基础上，对警察公共服务进行界定。警察公共服务是警察在实现公共安全职能，履行法定职责中，采用非强制的方式来满足公众某种需求的行为。

关键词新时代警察公共服务

基金项目：本文系河南省软科学研究项目《河南省社会管理创新研究——以建设服务型公安机关为视角》（项目编号：162400 41025）的阶段性成果。

作者简介：王敏，河南警察学院讲师，河南警察法治研究所研究员，研究方向：警察法、行政法。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.178

2018年6月，某地公安局开办了一家“公安超市” ，提供接收快递、免费寄存物品、免费借用超市内的所有物品、接受预约户籍、护照业务、邀请医生为居民讲座和义诊、免费发布租房信息等服务，此项报道一经发出，引起了人们的关注：开办“公安超市”是公安机关服务职能吗？支持者认为是“主动为人民服务”，反对者认为是“非警务活动”。争议的焦点在于对公安机关的职能认识不清，对服务职能的内涵理解不一致。故而，笔者又重拾旧题，从对警察的职能分析入手，借鉴“新公共服务理论”、“服务型政府理论”，对我国公安机关的“服务”问题进行探讨，以为我国公安机关的发展略尽绵薄之力。

一、何为“服务”

（一）“服务”的字面含义

在汉语字典中，服：作，担任；务：事情。服务就是指履行职务，为大家做事。百度百科中解释：“服务是指为他人做事，并使他人从中受益的一种有偿或无偿的活动。不以实物形式而以提供劳动的形式满足他人某种特殊需要” 。这种最朴素的理解恰恰直接反映出人们对警察服务的最根本的要求。

（二）管理学角度的“服务”

有许多学者从管理学的角度对服务的概念进行了探讨，但是没有定论，有学者对此进行了梳理，总结了自1960年起至2008年止28种关于服务的概念，大致可以归纳为以下几类：1.服务是一种经济活动，是向消费者提供某种需求满足的活动。2.服务是一种无形性的劳务，最重要的功能就是向顾客提供问题的解决方案。3.服务是行动、过程和表现，是一系列或多或少具有无形性的活动所构成的一种过程。

可以看出，从管理学角度来看，服务是一种劳务、活动，其目的是为了使被服务人满足某种需求，或者解决被服务人的某种问题。

（三）普通公众眼中的“服务”

普通公众眼中的服务更多的是从行为方式、行为手段或行为内容上去理解服务：服务是采取非强制的方式来满足被服务者某种需求的行为。

笔者曾在课堂上问学生（尚未学习警察法、行政法等专业课程的新生），“你认为什么是服务？”大部分学生的答案认为服务就是对被服务人提供某种帮助，服务是不带有强制性的一种行为。在向公众公开的警察处警情况通报中，也常把接到的有效报警信息分为了案件类、求助类（或者直接称为服务类警情）。另外，看到警察服务群众的宣传如“马天民” 式的民警，事迹主要体现在为群众排忧解难，济困救人等事情上，如宣传为“处警时为老大娘挑凉面而被百万网民赞誉的‘最美背景的交巡警”张阳；第二届“我最喜爱的人民警察”汤敏，宣传的着眼点也是为群众做好事、做实事，赢得群众的信任。根据统计互联网上所看到的有关警察服务的报道，2017年到2018年3月，有关警察服务群众的报道搜索共计127篇，其中半数以上集中在警察帮助迷路、走失人员，提供办证便利上，或是帮助年老、幼小、身体残疾者或急需就医者通行，或是寻回失物。可以看到普通公众对于警察服务的认识集中在以非强制的方式实现某种需求上。

从以上对“服务”这个词语本身含义的分析上，可以看出在不同语境下，“服务”的含义是不同的，其外延也是不同的。

二、何为“公共服务”

（一）传统的公共服务

公共服务的概念最早由法国公法学派学者狄骥于 1912 年首先提出。狄骥的公共服务理论倾向于把公共服务与政府控制紧密联系起来，认为除非通过政府，否则便不能实现公共服务。这种观点过分强调了政府对社会的控制，不符合当前对政府公共职能的理解。罗纳德·J·奥克森把公共服务作为政府提供的一种经济消费产品和服务活动。

在老公共行政中，由行政官员承担着提供服务的工作，在行政领域产生过显著的成绩，但是对于被提供服务的一方，不可避免地依赖于行政机构，受到行政机构及官员的“控制”，没有主动参与的条件和机会。

在新公共管理中，把政府服务的接受者视为消费者或“顾客”，在政府公共服务中带入了“顾客至上”的理念。在这种观念下，政府无疑要优于官僚制政府，会更负责任，会产生更多服务选择，通过加强改进政府服务质量，会促使有更多创新的产生。一些国家对政府的服务制定服务标准，当这些服务标准达不到时，行政当局甚至会提供补偿。但是，政府应当以公共利益为目标，提供公共服务不是仅仅关注“顾客”的需求，而要着眼于“公民”；并且，政府“顾客”的识别存在实际的困难，政府面对的所有顾客都具有不同的利益需求。如同警察机关提供的服务，其顾客是谁？收到违章停车罚单的人和要求道路通行顺畅的人，他们的利益需求显然是不同的。另外，公民被视为政府提供服务的顾客，政府会更多地注重效率，而忽視了公民的主动参与国家事务的权利。

（二）新公共服务理论中的公共服务

新公共服务理论的提出以美国公共行政学家罗伯特·B·登哈特为代表，基于对新公共管理理论的反思建立的一种公共行政理论。新公共服务理论强调政府变控制为提供公民参与的服务，官员扮演的角色不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人或裁判员。政府与公民的关系不同于企业与其顾客的关系，服务的对象不只是某一个直接的当事人，而是服务于普遍意义上的公民。

在这种理论中，公共服务是政府对民众需求的关注，对民众参与提供条件和便利，使公民的需要和利益得到及时的实现。明确了公共服务不同于一般意义上对“顾客”的服务，而是以公共利益的实现为目标。逐渐改变传统公共行政中所关注的“服务的直接供给”及新公共管理中“把公民视为顾客”的观点。

但是，在增加民众参与，弱化政府控制的同时，是否会有推卸责任之嫌呢？如果只是强调政府的协调作为，那么政府是否会为避免单独承担责任而不主动作为呢？

（三）中国特色社会主义理论中的公共服务

习近平总书记在党的十九大报告中，明確提到“中国共产党人的初心和使命就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”，要“坚持以人民为中心”。我国公共服务就是要以人民为中心，坚持人民的主体地位，政府要担当起社会治理的责任，转变传统的“硬性”管控的思想，注重“柔性”疏导，要积极为民众参与创造条件，引导社会各方力量一起参与社会治理，在政府的主导下一起管理社会，解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。人民对美好生活的需求要求政府从“管理型”转变为“服务型”，“从保障和改善民生做起，坚持群众想什么、我们就干什么” 。

三、何为“警察公共服务”

（一）目前的观点

由于“服务”一词本身含义众多，所以对于警察的“服务”的理解多种多样。目前理论界对于警察的服务有不同的理解，有学者认为“警察服务”是指为满足群众期望或解决群众所面临的问题，警察依法律所赋予的职责，或为了公共利益必须加以履行的工作。有学者认为，警察的公共服务是指“由警察根据实际需要所履行的非警务义务” 。也有学者认为，警察的服务职能主要是“提供社会福利性服务”，建议“将警察执行法律的职能和维持社会秩序的职能与提供社会服务的职能分离”，“警察服务职能民营化” 。认为“警察的公共服务职能（Public Service Function）则是指警察在非属警察权力或警察权力运作范围内所担负的就非与犯罪、警察执法相关问题的促成、协助与关照民众的职能” 。2018年6月，某地公安局开办了一家“公安超市” ，提供接收快递、免费寄存物品、免费借用超市内的所有物品、接受预约户籍、护照业务、邀请医生为居民讲座和义诊、免费发布租房信息等服务。对公安机关提供的这类“服务”，产生了争议，支持者认为是“主动为人民服务”，反对者认为是“非警务活动”。争议的焦点就在于对警察服务认识不同。

（二）广义和狭义的理解

警察服务当然应当属于公共服务范畴，在前文中对“服务”“公共服务”的理解基础上，笔者认为警察公共服务可以从广义和狭义两个方面来理解：

第一，广义的警察服务是指警察机关及其警察人员为实现公共安全职能，履行法定职责，为群众做事的活动。作为我国人民警察工作宗旨的、在人民警察誓词中的“服务人民”，是从“服务”的字面含义上的理解，“警察服务”就是警察机关及其警察人员为实现公共安全职能，履行法定职责，为群众做事。这实质上就是警察活动的最终目的，也就是社会对警察的职能要求。从这个角度上来看，无论是打击违法犯罪行为还是提供求助的行为，只要是实现警察公共安全职能的活动，就是警察服务。张兆瑞教授关于警察公共服务的理解偏向于广义的警察服务。

第二，狭义的警察服务是指警察机关及其警察人员在实现公共安全职能，履行法定职责中，采用非强制的方式来满足公众某种需求的行为。在立法中体现的即是这种狭义的警察服务，如我国《人民警察法》中对警察救助行为的规定。这种狭义的警察服务的界定不是以警察服务的对象范围来区分，而是根据警察的职能、任务及行为手段来进行的界定。强调警察在实现职责的过程中，不能仅局限于强制手段的采用，要重视宣传、引导、提供便利等非强制手段的使用，以实现警察维护安全和秩序的目的。

四、警察公共服务实现中应注意的问题

（一）警察“服务”对象是公众，而非某个“顾客”或“消费者”

警察“服务”不同于第三产业中的“服务”，是属于公共服务，其服务的对象是公众，而非某个人。第三产业中的“服务”可以针对目标顾客群提供服务，提出“顾客至上”，制定服务标准；但是，作为政府部门的公安机关，谁是他的“顾客”？比如在预防和打击违法犯罪活动中，是可能有安全受到违法犯罪活动伤害的人是顾客？还是实施违法犯罪活动的人是顾客？由公安机关提供的许多服务都是具体接受者可能不希望得到的服务——收到违章停车的罚单、被拘留等。正如《新公共服务：服务，而不是掌舵》中所说，公共服务是“服务于人民，而不是服务于顾客”，“公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集” 。公安机关是且必须是对公共利益负责，而不仅仅是对个别消费者或某个顾客的利益负责。

我国公安机关在工作中采取种种便民方式，如网上办理出入境业务，网上处理交通违法等，都是基于公众的需要来进行。警察的公共服务是为满足公众而非某个人、某个群体的需要而采取的活动。

（二）公安机关的公共服务要区别于政府其他部门公共服务

在我国，公安机关作为政府的一个组成部门，无疑要与政府公共服务的目标一致。在政府管理模式从老公共行政到公共管理再到公共服务，民众的话语权逐渐加强，民众由“被管理者”转变为政务的“参与者”，由被动的接受转变为积极的参与，体现了政府与民众关系由管理与被管理的关系转变为引导与参与的关系。

公安机关的公共服务应当以公共安全、公民人身安全和财产安全的服务为目标。公安机关与政府其他职能部门的任务和职能不同，不宜也不能包揽所有事务，社会对警察需求在于维护安全和秩序的需求，在立法中警察的法定职责也体现这一点。警察应当在法定职责范围内提供服务。目前公安机关的法定职责主要是围绕治安、交通、消防等公共安全和公民的人身财产安全来设定，公安机关的服务内容应与其职责相一致；否则，就会出现“非警务活动”问题。

在其他职能部门不能及时到位的情况或法律中对政府各职能部门的职责界定模糊不清的地带，公安机关基于“维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产”，应当及时处置，采用非限制人的自由的方式解决相应问题。比如“青岛天价虾” 事件中，警察是无权力对消费纠纷进行处分，但不能因此说公安机关没有职责前去处置可能会引发安全威胁的纠纷，应当采用非限制人的自由的方式及时化解纠纷，固定相关证据，以便其他职能部门对消费纠纷进行处罚或其他处分。（目前各地多数公安机关对待此类问题已经有明确要求如此办理）

基于以上的分析，警察公共服务的职能应当在以立法中以警察职责的形式来明确。在立法中，围绕着社会对警察的需求、以警察的任务为原则来对警察职责进行具体规定，明确警察机关及其警察人员在履行职责时可以行使法律授予的相应警察职权，同时也必须明确在无法定授权的情况下，应当以非强制的方式来履行警察的法定职责。以此确立警察职责的实现并非仅以行使强制性的警察职权的方式，同时也有以非限制人的自由的、非强制的方式来实现，使警察服务工作的重点逐渐地转移到如何改变工作方式达到更好的社会治理的效果上来，而非局限于对某个人救助。

（三）警察公共服务是以非强制力的方式实现警察目的

警察的公共服务与警察的任务密切联系。不论是广义的还是狭义的“警察公共服务”，都不能脱离警察任务（或者说社会对于警察机关的需求）这一前提，警察机关要围绕着“安全和秩序”来提供服务。警察公共服务并非是大包大揽，提供各种服务。

相较于传统的警察机关以限制人的自由的方式实现警察职责和任务来说，警察公共服务职能要求警察机关及其人员要转变思想观念和行为方式，更多的使用非限制人的自由的方式来实现警察职责。这也正是警察的积极行政功能的体现。

注释：

大庆网：https：//dqnews.dbw.cn/system/2018/06/08/001278360.shtml.

http：//dict.baidu.com/s？wd=%E6%9C%8D%E5%8A%A1&device;=pc&from;=home&q;=%E6%9C%8D%E5%8A%A1.

http：//baike.baidu.com/link？url=pxl5bTTSUV_5x1fKHBmKWfTxBBQXW2H v9eu4 ElU5jZsNtxRswRuNnTYAC3-fUI9iua1QXLAv_L-23RqJ2s5EeGwk5RYsqRq_48yOTGQc0_.

沈岚.警察服务质量研究——以上海市公安局四个基层派出所为例.复亘大学硕士论文.

http：//news.163.com/11/0106/04/6PMIESRG00014AED.html.马天民是电影《今天我休息》里的人物，以上海市公安局闸北分局原指江庙路派出所社区民警马人俊为原型，马人俊曾被授予一级英模的荣誉称号电影《今天我休息》，讲述了基层民警马天民在星期天休假时，还不忘热心助人，甚至连相亲都忘记的故事。

http：//news.163.com/11/0106/04/6PMIESRG00014AED.html.

http：//news.sina.com.cn/c/2006-07-14/120210424203.shtml.

珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特著.丁煌译.新公共服务——服务，而不是掌舵（第三版）.北京：中国人民大学出版社.2016年版.第43页，第5页，第41-42页，第32页.

在《新公共服务——服务，而不是掌舵》（第三版）一书中举例，谁是行政卫生部门的顾客？是医生和护士，还是医院，還是去医院看病治疗的人？利益需求各不相同，无法像第三产业中那样以同一的标准来确定服务标准。

习近平在浙江调研时的讲话（2015年5月25日-27日）.人民日报.2015年5月28日.

王成栋.治理与服务：当代西方警察职能的另一主题.中国法学会行政法学研究会.2008年.第666页.

郑立祥.公共选择理论对我国警察服务职能完善的理论探析.法制与社会.2010（1）.第179页.

王小海.英美与我国警察公共服务职能的历史变迁.上海公安高等专科学校学报.2008（2）.

在我国公安机关的警察是最大的警察力量，本文所谈的警察服务主要以分析公安机关的服务职能为基础进行论述。

张兆瑞.警察学原理.北京：中国人民大学出版社.2007年版.第50 页：警察的公共管理的服务导向来自于这样一种需要，即警察作为职能部门要努力实现公众对政府公共安全服务所提出的愿望和要求。

《中华人民共和国人民警察法》第二十一条：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。”

在一篇文章中看到关于警察服务的分析，认为：广义的警察公共服务职能，其含义较为宽泛，主要包括服务社会、公众及经济建设；而狭义的警察公共服务职能则仅仅指服务公众，也就是指警察通过自身的各种具体行为向社会公众直接提供各种服务。韩丽皓：硕士论文《我国警察公共服务职能研究》。

天价虾_360百科：https：//baike.so.com/doc/10957016-11493937.html.2015年10月4日.据青岛交通广播FM897报道，有网友爆料称，在青岛市乐陵路“善德活海鲜烧烤家常菜”吃饭时遇到宰客事件，该网友称点菜时已向老板确认过“海捕大虾”是38元一份，结果结账时变成是38元一只，1500余元。经游客报警之后，买单1300多，产生纠纷后当事人选择报警。派出所说，这家饭店，前一天晚上也发生了两起价格纠纷，建议打工商部门电话，后来警官就走了。

师维、高文英主编.警察法学.北京：中国人民公安大学出版社.2013年版.第7页.

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