检察机关捕诉合一模式及运行机制研究

摘 要 改革开放后，在检察机关的职能调整过程中，审查逮捕权与公诉权的关系呈现出捕诉合一到捕诉分立再到捕诉合一的脉络。一直以来，在司法实践和法学理论界存在着捕诉合一肯定说与捕诉合一否定说两种观点。本文认为，捕诉合一模式是检察机关在长期的司法实践中做出的应然选择，在当前的历史条件下捕诉合一是符合我国司法现实的需求的。在司法改革深入推进的背景下，我们不应该一味地肯定或者否定捕诉合一模式，而应当在充分发挥捕诉合一模式优势的前提下采取针对性措施来解决或者避免捕诉合一模式存在的弊端。

关键词 检察机关 捕诉合一 运行机制

作者简介：张建峰，河南省洛宁县人民检察院政研室主任。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.168

随着我国司法改革进程不断推向深入，检察机关职能也相应地发生调整与变动。检察机关审查逮捕权与公诉权的行使以及二者之间的关系在司法实务界与学术界一直争议不断，我国不同历史时期对检察机关捕诉权力的制度安排也几度变革。

一、捕诉关系的发展脉络考察

在检察机关的职能调整过程中，审查逮捕权与公诉权的关系呈现出捕诉合一到捕诉分立再到捕诉合一的脉络。改革开放之后，我国检察机关得以复建，一直到上世纪九十年代后期，检察机关审查逮捕权与公诉权都处于合一行使阶段。改革开放后的二十多年时间，我国检察机关设立刑事检察部，统一行使审查逮捕与公诉权，尽管一些地方人民检察院形式上设立了审查逮捕与审查起诉部门，但彼时最高检的机构设置中审查逮捕与审查起诉权仍然是由同一个内设机构来行使。在这种捕诉合一的模式下，实践中逐渐暴露出检察机关权力过度集中，权力缺乏监督等问题。在此背景下，从上世纪九十年代后期开始，检察机关逐步推行捕诉分立的模式。在1996年最高检在全国检察机关第二刑事检察工作会议上提出批捕、起诉分设为两个机构后，审查逮捕部门和审查起诉部门成为检察机关内部独立的两大职能部门。司法实践中，捕诉分立模式的弊端也逐渐凸显出来，例如造成司法资源浪费，审前羁押率过高等。2015年以来，恰值司法改革的契机，检察机关捕诉关系模式的调整又进入受到司法实务以及学术界人士的关注。此后，中央统筹在海南、吉林等地开展捕诉合一试点工作，将审查逮捕权与公诉权再次整合到刑事检察部。经过三年来的试点，检察机关捕诉合一模式的推广确实取得了诸多成效。

二、捕诉合一的理论争鸣

不论是捕诉分立还是捕诉合一，都是检察机关内部职权配置和安排问题，在现实司法运行过程中都有其独特优势，同样也难免有其弊端。在当前捕诉合一试点工作如火如荼开展与司法改革逐步深入之背景下，学界以及实务界对捕诉合一的争鸣愈发激烈。总体而言，存在捕诉合一肯定说与捕诉合一否定说。

（一）捕诉合一肯定说

持此观点的学者认为，捕诉合一在当前的司法现实环境下利大于弊，我国检察机关应当回归捕诉合一模式。持此观点的学者据以立论的理由在于：

1. 捕诉合一有助于节约相对有限的司法资源

当前我国正处于社会转型期，各类案件呈爆炸式增长，案多人少成为当前基层检察机关存在的普遍问题。再捕诉分立模式下，在公安机关提请人民检察院批捕之后，首先需要侦查监督部门阅卷、讯问犯罪嫌疑人，在熟悉案情对案件有准确把握之后再移交给起诉部门，然后再由该部门工作人员对案件重新阅卷、熟悉案情。可见，由公安机关提请批捕之后，一个案件要在检察机关捕、诉两个部门重复审批，这对本就稀缺的司法资源造成严重的浪费。捕诉合一模式则避免了案件在检察机关不同部门重复审批的弊端，能够最大限度地降低司法资源的浪费。

2.捕诉合一能够促进侦查、逮捕、诉讼一体化

案件进入侦查阶段，提请批捕的办案部门关注的是案件是否达到批捕的法定标准。检察机关侦查监督与公诉部门在对重大疑难案件取证引导后将注意力放在能否批捕上，能够批捕就可以起诉。现实当中，检察机关批准逮捕的审查期间相对有限，往往是先批捕后续再由侦查部门补充侦查。甚至造成司法实践中犯罪嫌疑人被批捕就意味着检察机关的有罪起诉或者人民法院的有罪判决的错误认识。自侦查部门案件批捕后，侦查部门往往对补充侦查过程应当及时加以取证的证据掉以轻心，导致取证不及时，退回补充侦查的效果并不明显。可见，在捕诉分立的模式下，引导取证形同虚设，侦查、逮捕与诉讼各阶段衔接断层。实行捕诉合一模式后，侦查监督工作更加有力，侦查机关在取证方面更加有积极性，这对于促进侦查、逮捕、诉讼一体化具有显著促进作用。

3.捕诉合一有助于刑事诉讼程序的流畅

捕诉合一能够有效解决当前司法实践中普遍存在的捕后不诉的问题。捕后不诉问题的产生主要有两个方面的原因：首先，逮捕审查与提起公诉证据标准不同。逮捕的证据标准是有基本犯罪事实和基本证据确实就可批捕，提起公诉的证据标准则应当达到事实清楚，证据确实充分，可见提起公诉的证据标准要远高于批准逮捕。由于证据标准的不一致，导致许多达到逮捕标准却未达到提起公诉标准的案件当事人在被逮捕后检察机关不予公诉。其次，社会舆论以及政治因素的影响。对于一些社会影响较大、社会舆论反响激烈的案件，往往办案部门迫于上级领导或者舆论的压力，为防止矛盾激化或者平复社会舆论压力而以捕代侦。捕诉合一模式之下，檢察机关侦查监督与公诉部门职能整合，有利于证据标准的统一，从而促进刑事诉讼程序的流程。

（二）捕诉合一否定说

与捕诉合一肯定说相反，捕诉合一否定说则认为捕诉合一模式存在诸多弊端，我国检察机关不应采取捕诉合一模式。“捕诉合一”机制存在一定弊端。

1.捕诉合一削弱了逮捕程序的独立价值

批准逮捕与公诉是检察机关的重要权力，本质上是两种不同的司法行为，强调捕诉合一则会模糊捕与诉这二者之间的界限，甚至会削弱逮捕程序的独立价值。之所以将审查逮捕的权力分配给检察机关，其目的就在于避免逮捕权的滥用，将提起公诉权与审查逮捕权隔离开来，在这个意义上来说，捕诉分立能够维护和实现逮捕程序的独立价值。如果实行捕诉合一模式，则公诉方同时承担审查逮捕的权力，势必会在一定程度上否定了逮捕程序的独立价值。这在西方法治先进国家的司法实践中也可以得到证明，因此捕诉合一是不利于维护逮捕程序的独立价值的。

2.捕诉合一会导致逮捕权的滥用

在当前司法改革不断深入推进的背景下，以审判为中心的诉讼体制全面推开，因此控诉职能在检察机关内部将更加受到重视。检察机关将更加突出以诉讼为中心的倾向，这样就可能会带来批准逮捕权让步于审查起诉权，使得逮捕权的行使发生滥用的趋向。 首先，检察机关为了避免捕后不诉情况的发生，可能会将逮捕的法定证据标准予以提高，进而导致该逮捕的当事人没有逮捕。其次，检察机关为了实现打击犯罪的目的，从便于追诉的角度出发滥用逮捕权，甚至以捕代诉。不论哪种情况，都是对法治理念的背反，不符合刑法打击犯罪、保障人权的立法目的。

3.捕诉合一会造成检察机关内部监督缺失

当前体制下，检察机关审查逮捕和公诉权分别由侦查监督部门和公诉部门行使，如此安排的目的在于让检察机关内部形成监督和制约，从而保证司法权的正当行使，避免权利滥用，保障犯罪嫌疑人的合法权益。捕诉合一模式下，审查逮捕和提起公诉这两个重要职能被整合在一个部门下，两种不同性质的司法权集中在一个部门必然造成检察机关内部监督缺失。

三、检察机关捕诉合一运行机制完善建议

通过上述分析可以发现，不论捕诉合一还是捕诉分立，都有其自身优势与弊端。笔者认为，捕诉合一模式是检察机关在长期的司法实践中做出的应然选择，在当前的历史条件下捕诉合一是符合我国司法现实的需求的。在司法改革深入推进的背景下，我们不应该一味地肯定或者否定捕诉合一模式，而应当在充分发挥捕诉合一模式优势的前提下采取针对性措施来解决或者避免捕诉合一模式存在的弊端。

（一）完善内部制约机制

毋庸置疑，捕诉合一模式下，由于审查逮捕权与公诉权归集到一个部门行使，确实存在逮捕权滥用，权利缺乏监督的风险。检察机关应当采取措施完善内部制约机制，使得捕诉合一模式既能有效运行又能够形成内部监督。其一，落实检察长、检察委员会的监督职责。检察长定期对有关案件的办理情况进行检查监督，在确有必要的情况下还可以对特定案件进行复核。其二，上级人民检察院可以通过受理复核和直接办理案件对下级人民检察院院办理的案件进行监督。通过采取有效措施，在检察机关内部形成有效制约，使得在捕诉合一模式下检察机关捕诉职能的高效运转。

（二）强化外部监督

要使得捕诉合一模式真正发挥效用，除了检察机关内部形成有效监督和制约，还应当通过各种途径来强化外部监督。首先，落实人民监督员制度。各级人民检察院在办理案件过程中要安排人民监督员进行全程监督，通过新闻媒体、社会舆论等对人民检察院捕诉权力行使形成有效的外部监督。其次，完善听取辩护律师意见制度。各地区在推行捕诉合一工作机制的时候，律师的监督作用是不言自明的。在捕诉合一模式下，听取辩护律师意见制度具有更加重要的现实意义。

（三）严格限制适用逮捕措施

人民检察院推行捕诉合一模式后，审查逮捕与审查起诉将会由同一部门同一检察人员来完成，检察官职权的扩大确实容易导致权力滥用，进而侵犯当事人的合法权利。因此，检察机关在办理具体案件时应当严格限制适用逮捕措施。首先，务必坚持审慎性原则。一旦决定批准逮捕，那么就意味着当事人将面临长时间的人身自由受限，刑事追责程序也将继续推进，因此检察机关必须谨慎审查。其次，在决定逮捕之前应当充分听取辩护律师的意见，尽量与辩护律师进行充分的沟通交流，听取他们对于采取逮捕措施的意见。

（四）完善主任检察官办案责任制

捕訴合一模式下，办案检察官承担审查逮捕与审查起诉的双重职能，因而权力较大，要对可能滥用的权利加以限制，一方面在于完善内外部监督机制，而另一方面就在于对办案人员科以相应的责任。有责任，才有动力。在检察官办案责任制的约束下，检察官势必会更加审慎地行使法定职权，更加积极有为地履行职责。在落实主任检察官办案责任制过程中，我们既要立足本土司法实践，又要适当地借鉴法治先进国家和地区的先进做法和经验。

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