试析清代新疆建省以后之官制演变

赵亚锋 蔺志娟

摘要：新疆省的建立是新疆历史上一件大事，建省以后在官员设置方面也发生了很大的变化，其中尤以四道的设置最为突出。建省以后设府、厅、州、县，增补流官，以郡县制代替了军府制和伯克制，为新疆历史的发展做出了巨大的贡献，大大促进了新疆和内地之间的交流与联系，促进了民族融合。

关键词：新疆建省；四道；影响；演变

一、清代新疆省的建立以及官制的变化

历代封建王朝都以官僚政治为标榜，在历史长河中发挥着重要的作用。一直以来，历代统治者都是利用各级官僚机构、不同层次的官员来进行统治和管理的。清政府统一新疆以后，根据新疆地区的实际情况，建立了军府制，设伊犁将军统辖全疆事务，但后来军府制的形式无法适应社会生产力的发展。“光绪十年，清王朝令刘锦棠为新疆巡抚，新疆正式建省。建省以后，设府、厅、州、县，增补流官，改以甘肃迪化州及镇西、哈密、吐鲁番三厅隶之。”[1]

新疆建省后，逐渐与内地实行统一的行省制度，这就大大改变了封建割据势力的统治格局。建省以后，清政府在地方官吏的设置上也发生了变化。设有布政使司、按察使司和分巡道，其中分巡道的设置又分为四道，四道的设置在新疆历史上是一个重大举措。

总体上来说，新疆建省后，其治理情况变化主要可概括为以下几点：首先，把原有由陕甘总督管属的乌鲁木齐以东的东部地区归新疆巡抚管辖；其次，在军政管理方面，建省前实行军府制，伊犁将军为最高长官，逐步取消伯克制，并限制扎萨克制统治的权利。“需要指出的是，新疆建省后官制的演变，为清政府在蒙古、东北等地方行政建置的演变提供了参考依据。”[2]这些变化客观上促进了各民族间的融合。综上所述，新疆省的建立以及新疆官制的演变是一大历史转折。

二、新疆建省以后四道的设置及其作用

（一）建省过程中四道的设置及演变

1.镇迪道的设置及演变

新疆建省和建置四道是治邊政策作用的结果。自1884年建省后，新疆的军府制开始向郡县制转变，全疆分属四道，分别是镇迪道、阿克苏道、喀什噶尔道和伊塔道。这四道的设置在新疆历史上发挥了巨大作用。

镇迪道的设置，分巡加整饬兵备衔，兼提法使衔，道员一人，并管驿传，驻省城，设道府大使一人，兼按察使司司狱。[3]镇迪道由此以隶属甘肃改隶新疆，成为省会所在地的巡道，在新疆历史上扮演着重要角色。由此以来镇迪道不仅有道员的一般职责，还加强了考核的权利。[4]

“由于布政使司和按察使司两司成了督抚的幕僚机构，道也逐渐发展成为独立的地方行政机构，因此道的职权也发生了重大变化。”[5]“道员有的兼任河务，有的兼任水利，有的兼任学政，有的兼任茶马屯田，有的兼任分巡事宜，考核官吏，课话农桑，举贤任能”。[6]建省的完成，现代新疆政区随即形成，行政机构发生的改变在一定程度上促进了地方政区的形成。与前面相比较，镇迪道的辖境已经初步形成。

2.阿克苏道及喀什噶尔道的设置及演变

阿克苏道自设置以后，有道员一人，驻扎阿克苏城，分巡兼水利、屯政，管理蒙部，稽查卡伦，加带兵备衔，辖有温州府（领二县），焉蓍府（领县三），库车直隶州（领县一），乌什直隶厅。[7]

喀什噶尔道，道员一人，驻扎喀什噶尔城，分巡监管水利、屯垦、通商事务，管理布鲁特，稽查卡伦，加带兵备衔，其属设库大使一人，辖有：疏勒府（领县二）、莎车府（领厅一、州一、县二）、和阗直隶州（领县二）、英吉沙尔直隶厅[8]。喀什噶尔道，全称为分巡喀什噶尔兵备道，是清朝光绪八年（1882年）设置的，辖二府、一直隶厅、一直隶州。

在建省过程中，为了加强吏治，加强按察使飭，兼管全疆刑名驿传事务。[9]

南疆两道“距省较远，其下辖所有案件都有管巡道转达，也就是由该管巡道管理”。道员兼任按察使的职位，提高了道员的行政管理地位，从这方面来说是符合新疆建省的，也是符合加强地方行政管理要求的。

此外，喀什噶尔和阿克苏道的设立，形成了喀什噶尔和阿克苏两大军事、政治中心，为巩固我国疆土发挥了重大作用，也对南疆社会造成了很大的影响。它们使得当地人民直接接受政府的管理，促进了地区农业、商业、手工业的发展，从而也促进了人口、文化的发展，有利于这一地区逐步步入繁荣轨道。

3.伊塔道的设置及演变

伊塔道，道员一人，驻宁远城，分巡兼管水利、屯田事务，稽查卡伦，加整饬兵备衔，其属设库大使一人。管辖范围有：“伊犁府（领县二）、塔尔巴哈台直隶厅、精河直隶厅”。[10]伊塔道的设置时间最晚，为光绪四年（1888年）所设，分巡伊塔兵备道一员，这是因为伊犁将军的建置被清王朝一直保留着，这就在很大程度上限制了州县的建置。陕甘总督谭鐘麟、新疆巡抚刘锦棠曾多次上书要求增设郡县，但欲增郡县，须设监司。[11]清政府在伊犁设伊塔道，开始实行州县制度，伊塔道的设立标志着新疆成功完成建省工作。

（二）四道设置及演变的作用

首先，新疆四道的设置于地方行政制度而言作用巨大，自此新疆由军府制变为与内地一致的州县制。“清代以来对西北边疆的统治，一直采用因俗而治以及间接统治的方法，如军府制之下的多元行政体制。”[12]但是军府制度在统治后期弊端横生，主要是由于缺乏监督体制。

其次，行政机构的改变促成了地方政区的形成，使得新疆大体上形成了以四道为中心的地方行政机构。[13]新疆政区的形成是地理因素以及地方行政建置相互作用的结果，巩固了我国边疆地区的地方政区格局。再者来说，西北边疆地区的军事防御也需要有地方行政建置和政区的设置，因此四道的设置对政区的形成具有十分重大的作用。

最后，四道的设置有利于边疆与内地实现更进一步的统一，促进了各族人民的融洽。四道的设置不仅使新疆内部地方行政制度划一，并且与内地各省行政制度划一。与此同时，它还有利于统治阶级对边疆的治理，促进了边疆的稳定，有利于防御外敌的入侵，促进了边疆的稳定，促进了人民的经济文化交流，从总体上来说四道的设置是利国利疆的重要环节。

三、四道的设置给新疆地区带来的影响

（一）在政治方面，对地方行政制度的演变起到了重要的作用。使新疆地区由原来的军府制和伯克制转变成为了郡县制。同时还对新疆地区的政区规划起到了影响，使得新疆地区形成了以四道为中心的地方行政区划。这样一来四道的设置毅然成为了地方行政建置发展的结果，对新疆地区以后的政区沿革产生了重大影响。

（二）在行政职能上，四道的设置提高了道员的行政管理地位，这在一定程度上符合了新疆地区加强地方行政管理的需要，弥补了军府制时期缺乏行政监管的缺陷，进一步改善了新疆地区的地方管理制度，有助于加强新疆地区的政权建设。

（三）在治理职能方面，建省以前，因俗而治，根据各民族的不同情况制定不同的制度，如八旗制与郡县制并存等。这在一定程度上维护了清王朝的统治，但是多种制度并存的局面必定会带来弊端。针对这一情况建省后设置了四道，对此进行统一管理，实行监察制度，完善了管理不善的问题，在治理方法上有所改变，在行政效率上有所提高。

（四）在文化交流方面，建省以前分而治之的局面限制了回汉人民的交流，不利于新疆地区社会经济的发展。建省后四道的设置，使新疆地区的行政规划与内地相统一，在文化交流方面也拓宽了视角，加强了个族人民尤其是新疆人民与内地的联系，为新疆地区社会经济的发展引进了外来资源，进一步推动了新疆地区的文化建设。

（五）在商业经济发展方面，由于各道兼职管理各种事务，所以四道的设置在为新疆的对外事务提供了便利的同时，也有利于该地区商业的发展。所以，四道的设置对新疆地区也是极为有利的。

四、结语

新疆建省以后分巡道以及四道的设置，在新疆社会历史发展进程中产生了巨大影响，为新疆的社会发展增添了新的活力，同时也加强了新疆各族人民与内地的联系，从整体上为新疆社会的发展做出了贡献。尤其是四道的设置，分巡兼管水利屯垦之事，稽查卡伦，对地方行政制度的演变以及新疆地方政區的形成都有着深远的影响，与此同时还促进了国家的统一和稳定，是新疆历史发展的里程碑。因此新疆建省以及四道的设置是值得我们去深究的重大事件。

参考文献：

[1][3]刘子扬.清代地方官制考[M].紫禁城出版社出版，363，363，368，368.

[2][4][9]吴轶群.清代新疆镇迪道与地方行政制度之演变[J].中国历史地理论术，2007：6，7.

[5][6][11]吴轶群.清代新疆镇迪道与地方行政制度之演变[J].中国历史地理论术，2007：5，7.

[7][8]刘子扬.清代地方官制考[M].紫禁城出版社出版，364，364.

[10]刘子扬.清代地方官制考[M].紫禁城出版社出版，364，364，364.

[12][13]三州辑略.卷2.职官门.