浅析我国建立成年监护监督制度的必要性

刘玥悦

摘 要 《民法总则》在创设成年监护制度的同时没有配套建立监护监督体系，以致实践中监护人不履行监护职责或者滥用监护权侵害成年被监护人的合法权益的现象时有发生。为此，本文认为必须建立成年监护监督制度，约束监护人的监护行为，更好地维护成年被监护人的合法权益。

关键词 《民法总则》 成年监护监督制度 必要性

作者简介：劉玥悦，天津市河北区人民检察院民事行政检察部。

中图分类号：D923 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.139

监护制度按照监护对象的不同分为未成年监护制度与成年监护制度两种。成年监护制度是《民法总则》新创设的一项制度，即在废除原《民法通则》精神病人监护制度的同时，将不能辨认或者不能完全辨认自己行为的成年人纳入监护的范畴，有效地缓解了伴随人口老龄化而凸显的部分社会问题。然而，成年监护制度作为一项新创设的制度，由于缺少配套的监督立法，《民法总则》也没有对监护人监督做出明确系统的规定，实践中出现了许多监护人侵害成年被监护人权益的事件，偏离了立法对成年被监护人保护的初衷，亟待立法加强对承担成年监护职责监护人的监督与约束，促使其依法履行监护职责，更好地维护成年被监护人的权益。

一、外国成年监护监督制度的立法分析

众所周知，民法上的监护制度源于罗马法。罗马《十二表法》第八表即规定了监护监督制度，即对于侵吞财产的监护人通过连带责任和双倍处罚的方式来保护被监护人的利益，目的是要保证家族财产安全和社会结构的稳定。

日本和德国是大陆法系最具代表性的两个国家，在是否应为监护人设立专门的监督机构以及“监督人”的问题上，这两个国家都持有肯定的态度。他们认为，为了杜绝和防范监护人因包揽被监护人的全部事务，限制被监护人参与民事活动，侵吞被监护人财产，令被监护人置身于“他治”情况的出现，需要存在监督机构。

日本在明治民法中通过亲属会和以亲属为中心的监护监督人实现监督。第二次世界大战后，日本根据其立法的现实需要，通过修改民法废止了原有的监督机构亲属会，代之以任意（非强制性）机构的监护监督人制度 。德国虽然称“监护”为“照管” ，但是有关监护监督人的立法规定及做法与日本却有很多相似之处，即照管监督人由专门的法院根据被照管人的实际情况决定是否设置。照管监督人主要负责监督照管人日常的照管行为、对照管人违反法定义务或侵害被照管人权益的情形向监护法院报告、在照管人与被照管人发生利益冲突时，依法行使对被照管人的法定代理权。

英美法系早期基于国家父权论 没有设置成年监护人监督制度。20世纪50年代，受人口老龄化和人权理念的影响，英美法系国家顺应时代的要求废弃了原有的完全监护制度，创设性地建立了持续性代理权授予机制，并在此基础上建立了完备的成年监护监督体系。

如英国在《持续性代理权授予法》中确立了最少干预原则、最佳利益原则以及意思能力推定等原则。美国则以保障被监护人的利益需要为标准，不断完善监护监督实体和程序上的立法，通过要求监护人提交监护报告、制定监护计划、审阅监护报告、对监护投诉回应、监护监督惩罚措施等方式给予被监护人事前、事中和事后全方位的保护。

纵观世界各国，监护监督机制不仅成为监护制度体系中不可或缺的内容，而且各地还专设监护法院、家庭法院等专门机构、选任监护监督人负责管理监护事务，维护被监护人的合法权益。随着人权观念的持续发展以及人口老龄化带来的各项挑战，我国监护制度在保障身心障碍者利益、尊重本人自我决定权、维持本人生活正常化等方面无法发挥出应有的作用，应紧跟时代的步伐加速改革。

二、我国监护监督机制的立法现状

（一）制度理念落后、立法机制缺失

目前我国不仅没有建立起成年监护监督机制，即便在《民法通则》颁布之初就已存在的监护体系也日益暴露出制度观念落后、体系内容不健全等问题。监护制度的立法散见于《民法通则》、《老年人权益保障法》、《未成年人保护法》、《民法总则》等多部法律之中。《民法总则》颁布施行前，限于当时的立法环境，监护机制的“硬家长主义”理念 设计致使很多法律规定表面上看似维护被监护人的利益，但实则出于维护交易安全目的，致使被监护人参与社会生活的意愿遭受无视，监护人借自己的强势地位侵害被监护人合法权益的事件日渐增多。

（二）立法初衷与司法实践脱节

《民法总则》在借鉴、吸收当前国际社会“尊重自我决定权”和“维持本人生活正常化”理念的基础上引入的意定监护制度一定程度上打破了僵化性法定监护的垄断局面，但鉴于法律没有对意定监护的实施办法、程序保障等配套制度做出规定，因此该制度不具有操作性。

又如《民法总则》第三十四条、第三十五条虽然确定了尊重成年被监护人真实意愿，保障成年被监护人实施民事法律行为权利的原则，明确了监护人的代理地位，但鉴于立法没有涉及设立专门的管理机构、转变监护方式、选任监护监督人、规定监督监护程序等后续救济内容，决定了新法势必不会对实务中如何保障被监护人做出真实的意愿并独立进行与自身能力条件相适应的民事行为以及如何对被监护人的人身、财产权益给予及时有效保护发挥实质效用。

再如《民法总则》第三十六条虽然赋予具有监护资格的人、居民委员会、村民委员会、学校、医疗机构等主体撤销监护人资格的权力，但维护被监护人的权益并非上述组织的主业，而且法律也没有对监督方式、监督程序和惩治举措予以明确规定，故而上述主体在发挥监督监护人履职作用上不免带有滞后性、消极性，与立法初衷相距甚远。

三、成年监护监督机制缺失的现实状况

案例一，姑嫂争夺监护权。2013年崔某因病退休，次年其再次住院。出院时，崔某的妹妹与崔某的妻女对崔某今后生活安排发生了分歧，崔某的妹妹强行将崔某带回自己家中，并以崔某的名义提起了赡养费、扶养费、返还工资本等诉讼，从而实际掌控了崔某的经济来源。此外，崔某的妹妹还以崔某的名义提起离婚，要求分割崔某夫妻的共同财产。第三次起诉离婚期间，崔某病情恶化，但未被送至医院治疗。后经鉴定，崔某完全丧失了民事行为能力，法院指定崔某的女儿和妹妹作为共同监护人。崔某的妻子、女儿及妹妹不认可判决结果，向法院提出异议、向检察机关申请监督、向多部门申诉。

案例二，兄妹争夺监护权。高某与妻子婚后育有一儿一女。二人退休后与女儿生活。2016年，高某的妻子去世。女儿料理丧事期间将高某送至其哥哥家。不久，高某起诉女儿要求返还工资本，并拒绝与其继续生活。经鉴定，高某为限制行为能力人。法院征求高某意见后，指定其儿子作为其监护人。高某的女儿不服，缠访缠诉。

类似案例有很多，虽然各案情节不同，表现形式也呈万千，但集中表现为错误地理解了监护权的属性，侵害了被监护人的人身、财产权益，对司法资源造成严重的浪费。

（一）成年监护权属性混淆不清

关于成年人监护权的性质当下有三种观点。一是监护义务说。此种观点认为监护制度的目的在于保障被监护人的权益，这决定了监护只能是一种义务，而不能成为权利 。二是监护责任说。该说认为监护是法律赋予特定主体的一种特殊职责，让他们同时享有监护权利并承担监护义务，因而具有私法和公法双重色彩 。三是监护权利说。在持此观点的学者看来，监护是一种权利，而且主要是一种身份权 。

纵观上述观点，笔者更倾向于第一种意见。众所周知，民法上的监护制度源于罗马法。早期的监护虽然被罗马法学家塞尔维定义为“对那些由于年龄原因而不能自我保护的自由人给予保护的、由市民法所赋予的权力”，但是随着连续的立法活动，监护在新法中不仅丧失了权力的特色，而且也失去了任何个人利益的特点，变成了一种纯粹的保护制度，逐渐发展为一种义务性职责。对此，罗马法学家彭梵得认为，与其说监护是一种权利，不如说是一项义务，即“管理未适婚人的财产并在适法行为中以自己的参与使未适婚人意思变得完整有效的义务” 。

我国有关监护的立法规定都没有赋予监护权权利的属性，而是要求监护人要按照最有利于保护被监护人权益的原则履行职责。因此，我国的监护是一种义务，一种对被监护人的人身、财产进行保护和管理的义务。随着《民法总则》关于监护新增内容的施行，这种义务已经由保护家族财产、维护交易安全向保护被监护人、维持被监护人生活正常化方向转变。

（二）成年监护监督机制缺失造成极大危害

我国现行的成年监护制度由于缺少监督更接近于近代大陆法系国家一度施行的禁治产制度，即禁止被法官宣告为无（限制）行为能力的因精神障碍无法处理自己事务的人管理和处分自己财产的制度。该制度始于撒克逊《监护条例》，其根本目的在于维护家产、保障交易安全，因此在管理和处分被监护人的财产上主要体现监护人的意志。没有监督，监护人跃居成为了被监护人的管理者和约束者，自由掌控和支配着与被监护人人身、财产相关的一切事务，甚者无视被监护人的真实意愿而侵害被监护人合法权益。

1.侵害被监护人的婚姻关系

此类案件多发生在被监护人的配偶与其亲友之间，表现为：被监护人个人或其家庭名下虽拥有较多财产，但却没有子女，配偶一方性格软弱，经济收入、文化水平、社会关系较其父母一方均处于劣势。此种情况下，被监护人的父母一方会在被监护人丧失民事行为能力后便以诉讼的形式认定其为无民事行为能力人、取得其监护权，并以其名义提起离婚诉讼，从而违背被监护人的真实意愿，解除被监护人合法的婚姻关系。

2.侵害了被监护人参与社会活动的权利

现有法律虽然为监护人设定了保障并协助被监护人实施与其智力、精神健康状况相适应的民事法律行为的义务，然而在现实中，很多监护人出于嫌麻烦或为逃避亲友、邻里监督考虑，直接以被监护人的名义阻止亲友探访，或以被监护人的身体健康状况为由而限制其外出或与邻里接触。

3.侵害了被监护人的身体健康权利

近一时期，很多新闻报导了监护人不积极照顾、救治患病成年被监护人的事例。很多监护人仅以被监护人的收入为限，消极地履行保护被监护人人身权利的职责。更有甚者，仅以维持被监护人生命体征为限，放弃治疗和应有的照顾，以致被监护人因不能得到及时有效的救治而病情恶化，最终成为无民事行为能力人。

4.侵害了被监护人的财产权利

法律规定，监护人除为维护被监护人利益外，不得处分被监护人的财产。现实中，因为缺少专门的组织机构和人员进行监督，有效地保障被监护人的合法权益，以致监护人将被监护人的财产视为其个人财产、任意处分的现象不仅普遍，而且因无人追究而形似“合法”。

5.侵害、浪费了有限的司法资源

对于监护案件，考虑到当事人双方存在的特殊身份关系，主审法官更愿借助亲情纽带，以调解的方式实现办案效果、社会效果双统一。然而，在监护监督体制尚未建立的当下，监护权利益性的凸显，极大地刺激、驱动着被监护人的亲友毫无理性地争抢监护权。因此，案件虽久经调解，但最终还是因利益无法得到平衡而以判決结案，耗费了法官大量办案精力的同时，案件也未能达到预期的效果。因判决未取得监护权的一方或判决共同监护的各方会因利益未得到满足寻求复议、检察监督、申诉上访；取得监护权的一方会以维权的名义，打着被监护人的旗号提起离婚、返还财产、支付赡养费、支付扶养费等关联诉讼，寻求利益的最大化。

四、建立我国成年监护监督制度的几点构想

虽然我国成年监护监督制度的立法状况目前仍处于初级阶段，但可喜的是，随着科学技术和人权观念的持续发展，《民法总则》已经为成年监护监督机制搭建好了框架，只待时机成熟将监督机构、监护监督人员、监护人职责、监护成效等内容立法填充，打破监护人设立的“他治”牢笼，使被监护人的生活回归“正常化”，自主行使决定权，现就我国成年监护监督制度体系提出以下构想：

（一）制定专项立法加强对成年监护人的监督与约束

在将散见于其他立法中有关成年监护监督的条款整合的基础上，根据我国成年监护监督的现实状况，选择性地吸收借鉴国外成熟的立法经验，建立完善我国的成年监护监督体系。即通过设置专门的机关、配备专门的人员、确定不同监护类型等制度以实现对成年被监护人的多元化保护，使之自我决定权、维持本人生活正常化得到充分的尊重和保障。

（二）充分发挥居民委员会、村民委员会等基层群众自治组织的监督作用

《民法总则》赋予两组织指定监护人、申请撤销监护人资格的权利，正是对其特殊性质、地位和作用的考虑。作为最接地气的一层群众自治组织，他们对辖区居民的生活、工作、家庭最了解、最有发言权。因此，在指定或撤销监护人的案件中应充分发挥二者的作用，即法院在受理监护案件前责令当事人提供由被监护人住所地或经常居住地居委会或村委会出具的涉及被监护人居住、健康、照管、生活、住房以及监护申请人的社会生活状况、经济来源、家庭状况等内容的《被监护人日常生活情况调查报告》、《监护申请人身份资质报告》、《监护人人选意见》，助力法院作出更加符合被监护人实际需要的裁判。

（三）加大宣传，更好地发挥意定监护机制的作用

《民法总则》第三十三条增加了意定监护的内容，即具有完全民事行为能力的成年人，可以与其近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组织事先协商，以书面形式确定自己的监护人。协商确定的监护人在该成年人丧失或者部分丧失民事行为能力时，履行监护职责。这一机制突破了被监护人被动被宣告为无（限制）民事行为能力、被动被指定监护人的局面，从而使被监护人真正享有了自由选择监护人的自主权。

（四）在我国建立成年监护监督体系前，为有效地解决监护人侵害成年被监护人权益的问题，当务之急需要法院内部专设部门或者指定部门负责成年人监护工作

鉴于我国目前没有专门的法院负责监护案件，因此法院不同庭室在处理监护及其衍生案件上的分歧以及过长的办案周期不仅受到当事人的非议，更不利于案件的有效解决。因此，可以借鉴世界各国成熟的监护经验，由法院内部专设部门负责受理指定、变更、撤销监护人的各类案件；根据最有利于被监护人的原则，依法指定监护人以及监护监督人；在监护监督人的协助下依法对监护人的监护行为开展监督，切实保障监护制度得到有效的执行。

此外，根据监护监督机制的需要设立监护监督人员库，为监护案件随机抽取一名监护监督人，由其对监护人的日常监护行为监督，并对监护行为是否侵害了被监护人人身及财产权益进行不定期地考核。监护監督人应及时地将监督结果或发行的违法问题向监护法院或法院专门的监护部门汇报。对于法院确定多人担任监护人的，可以不另行指定监护监督人，但要在判决中对每名监护人的职责作出明确的规定，形成监护人相互监督、相互制约、避免推诿扯皮或监督不能、监护不力情况的出现。

注释：

[日]田山辉明著.顾祝轩译.日本成年监护制度——少子、老龄社会的法律制度.交大法学.2015（3）.

徐凤.成年监护制度立法研究.西南政法大学硕士学位论文.2014.

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孙笑侠、郭春镇.论政府对公民强制的爱（上）——从中国实践看法律家长主义.中国社会科学.2006（1）.第111-112页.

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