加拿大参与PISA的动机、特点与影响

吕云震 高益民 罗怡雯

摘 要：国际评估成为近年来国际组织涉足教育领域的重要方式。由经合组织发起的PISA成为近些年国际学生评估的先锋，参与成员从2000年的43个增长到2015年的70余个。与此同时，PISA的覆盖范围超越了民族国家，地区参与的热情也不断增涨，加拿大就是其中之一。在加拿大，由于没有联邦教育部，其各省份参与PISA由来已久。加拿大参加PISA的动机不仅包括对教育质量与公平的探索，还包括对教育问责制度的追求。加拿大参与PISA的主要特点包括联邦支持，各省独立参加，参与时间久、范围广，整体成绩领先OECD平均水平，各省成绩较为均衡，以及各省自治与中央政府管理相互协调。PISA给加拿大教育发展带来了深远的影响，逐步成为加拿大各省教育改革的重要依据，但同时也出现了片面追求分数与排名的现象。

关键词：PISA；加拿大；国际组织；教育治理；全球效应

近些年，经合组织（OECD）发起的国际学生评估项目（Programme for International Student Assessment，PISA）在全球的影响力呈不断扩大之势，参与成员自2000年第一轮的43个增加到2015年的70余个，其中包括许多非OECD国家及地区①。同时，OECD还根据这些“新成员”的经济与社会发展背景開发了一系列新的评估项目，以满足这些成员的多重需求。在这一背景下，如何理解近年来越来越多的地区希望直接参加PISA？基于对这一问题的探索，本文特别针对加拿大各省参与PISA的动机、特点，以及PISA如何被地方政府当作“政策工具”加以利用进行分析，以期更好地理解PISA带来的“全球效应”。

一、加拿大参加PISA的背景和动机

（一）教育治理成为全球化的一部分

教育作为社会的基本组成元素之一，也成为全球化过程中必不可少的一部分。无论是国际组织、国家，还是地区，都在以一种新的、更复杂的方式相互影响。例如，一些地方已经开始有策略地使用国际教育政策推动地方教育的发展，而国际组织反过来也会寻求扩大自身在地方层面的教育影响力[1]。地区、国家和国际组织的相互影响与渗透，体现了一种全新而复杂的全球教育治理方式。

“治理”（governance）一词最早出现于世界银行1989年发布的《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》（Sub-Saharan Africa：From Crisis to Sustainable Growth）的报告。从此，治理一词迅速在政治、管理、环境等领域使用，成为20世纪末以来最常用的词汇之一。同样，在教育领域，实现全球教育治理成为近些年各大国际组织期望的目标之一。“就全球教育治理而言，在国际层面最重要的机构是联合国教科文组织”，但当前“全球教育治理的主体不断朝向多元化的方向发展”[2]。目前，除了联合国教科文组织，还有世界银行、OECD等国际机构与组织开始涉足全球教育治理。这些国际组织参与教育治理的方式主要体现在重视人力资本、倡导教育平等、发动全民教育、开展国际评估、统一大学学制、构建学习化社会等多个方面[3]。大量研究开始探讨国际组织如何利用政策工具来影响各国的教育改革，从而实现全球教育治理目标。诸多国际学生评估项目作为新型的政策工具，近年来对各国教育改革发挥了重要作用，PISA便是最具代表性的评估项目之一。自2000年第一轮大范围开展以来，PISA对政府、教育机构、媒体和大众的影响力不断增长。PISA与其他评估项目的不同之处不仅在于规模大，还融入了终身学习理念，通过测试学生在阅读、数学、科学三大核心领域的能力和技巧，为各国义务教育阶段学生的基本能力水平评估提供政策依据。此外，PISA每一轮评估后都会提供各国教育综合排名，使教育落后的国家同其他国家进行横向比较并进行教育质量反思，及时做出政策调整以改革教育中的不足。

（二）对教育质量与公平的探索

加拿大最初参加PISA的一个重要动机就是获得加拿大学生在PISA各项素养测试中的表现情况，并初步判断加拿大教育是否公平。

在首次参加PISA时，加拿大统计局就曾联合加拿大人力资源与技能发展局设计过一套纵向跟踪调查——“时代变革下的青年研究”（Youth in Transition Survey，YITS）。这项研究每隔两年就对同一批参与PISA测试的学生进行一次追踪调查，内容包括对这些学生进行实地访谈以及对这些学生的家长进行电话访谈。由于YITS项目不仅能够纵向地对学生的各项素养进行考察，而且能够对各省的教育质量进行横向比较，因此可以作为联邦政府监测全国教育质量的重要途径之一，同时省级官员也常用YITS项目来说明扩大PISA范围的必要性。在最近关于加拿大参与PISA的政策文件中，关于教育公平的重要性一再被强调。例如，一份加拿大各省教育部长理事会（Council of Ministers of Education，CMEC）的报告中就提出PISA能够深入地揭示加拿大国内表现不佳的学生、团体和地区。[4]

此外，一位加拿大政府官员曾表示：“我们有兴趣了解加拿大的青少年在基本的素养与能力方面的掌握情况到底如何。我们也对其他国家青少年在这一方面的情况很感兴趣，这样我们就可以与其他国家进行比较了。但是那并不是我们唯一和最终的目的，加拿大政府还希望通过PISA来检验加拿大的教育是否公平，我们国家是否有某些区域比其他区域在测试中表现得好，是否某些省在某项测试中表现不尽人意，并可以向表现优异的省学习借鉴。”[5]

（三）对教育问责制度的追求

如果说对教育质量与公平状况的了解是加拿大各省参加PISA的初衷，那么通过PISA建立起加拿大教育问责体系则是各省更深层次的追求。

自20世纪60年代后期加拿大中学毕业考试被取消之后，一直都没有一个能够检验加拿大整体学生学业水平的评价项目。因此，几十年来加拿大各省市的教育质量到底如何、教育是否公平等问题一直为联邦、省政府官员所关心。内部和外部评价系统的缺失，使得加拿大各省的教育出现了“无处问责”的现象，急需一个外部评价项目来为加拿大教育问责提供依据。

20世纪90年代末，加拿大组建了一个特别委员会来讨论上述事宜。该委员会提议建立一个教育质量和问责办公室从而进行省级、全国和国际教育评估。“我们不再有中学生毕业考试系统，当然未来几年也不会再有。但是我们需要某种评估，对每个省份的学生的学习情况如何、各省学生之間是否有差异等情况进行考察。在当今全球化和人才竞争激烈的世界，PISA将会为我们提供这些方面的数据与信息”。[6]

二、加拿大参加PISA的特点

（一）联邦支持，各省独立参加

由于“一个国家的总体样本未必能说明各地区的实际情况”，自2012年起，PISA开始扩增地区参与者，其结果更具有地方政策导向作用。许多国家意识到如果让更多的地区出现在PISA排名中，那么他们能够从PISA中获益更多。地方本身对于参与PISA的兴趣也日益增长。“我们认为，用总体样本代表参与国很重要。同样地，他们中的地区、省份和城市来代表他们自己也很重要[7]。”因此在考虑地区参与PISA的动机时，就不能仅仅将目光窄化在OECD自上而下的推动作用方面。地区参与PISA同时具有自下而上的动机，且这可以为地区提供更加详细的关于其教育质量的数据与反馈。美国就是一个很好的例子，马萨诸塞州教育部门表示，虽然了解美国的情况，但更想知道自身在美国处于什么样的水平[8]。对于一些有足够能力进行深入的数据挖掘的国家，如加拿大，他们能通过分析各省的PISA数据从而发布各省的教育质量评估报告，这对于一个没有联邦教育部的国家来说是十分有必要的。关注地区参与PISA的动机进一步细化了其在不同范围内的政策影响，而不仅限于国家层面。

加拿大是一个联邦制国家，共有10个省和3个区，其教育系统高度分权，没有统一的中央教育部门。加拿大的省份都是作为“非判定区”②参加PISA测试的。各省对于成为“判定区”并不感兴趣，因为成为“判定区”就意味着要支付更多的费用，并且需要雇用更多的全国项目负责人，开发并开展针对他们自己地区的测试。[9]

加拿大参与了PISA设立以来的全部6次测试。在2000年第一轮测试中，加拿大是最后一批决定加入的。在6次测试中，加拿大10个省全都是作为“非判定区”参加的，但3个区不参加。由于加拿大教育由各省和地区独立管理和运行，英语和法语为通用语，因此必须要有大量的样本来支撑各省之间复杂多样的教育系统，其样本数明显超过了大多数OECD国家。

实际上，在决定参与2000年PISA之前，联邦政府原计划资助另一个全国性的评估项目，不过该项目很快就被PISA所取代。这是因为联邦政府在对PISA进行了全面了解之后认为，PISA不仅能提供各省的教育质量评估结果，还能看出加拿大在国际上的教育地位。由于各省参与PISA项目受到来自联邦政府的资助，因此各省只被允许不参加特定的PISA项目，但必须参加PISA主要项目的测试。

（二）整体成绩领先OECD平均水平，各省成绩较为均衡

总体而言，加拿大在历届PISA中的成绩都比较令人满意，其平均成绩一直高于OECD公布的平均成绩（见表1）。实际上，自2000年以来，只有芬兰学生的成绩一直高于加拿大。

加拿大不仅在得分方面表现出色，更重要的是各领域发展较为平衡。PISA在教育均衡方面的测试结果显示，加拿大在促进学生充分发展以及培养不同阶层和文化背景下学生的独立思考能力和公民意识方面，在各国中较为突出。加拿大PISA结果显示：该国获得低分者比例低、高分和低分间的差距较小、校际间的分差较小、成绩和社会经济地位间的联系相对较小、移民家庭学生和本土学生间的成绩差距较小（见表2）。[10]

鉴于加拿大是OECD中唯一没有联邦教育部的国家，以上这些结果显得尤为耐人寻味。因为一般来说，中央统一管理更有利于教育公平政策的推行和教育资源的均衡分配。其他一些设有联邦教育管理部门的国家，如美国、德国等，从2000年以来，在PISA中基本达到OECD的平均成绩，但在教育均衡方面远不如加拿大。

（三）各省自治与中央政府管理相互协调

尽管各省参与PISA获得了联邦政府的财政支持，但PISA的大部分工作都是由各省、学校理事会和学校完成的。因为加拿大的样本较大且各省的地理、文化差异也较其他发达国家大，因此非资金支持显得更为重要。加拿大全国学校样本超过1000所，这就意味着在前期准备、管理、组织等方面的工作，以及调用教室、计算机以确保PISA顺利进行的工作都十分艰巨。此外，在某些省份，让学生参加测试还需要征得家长的同意，这无疑又增加了各学校的工作量。因此，各省在非资金方面的投入与贡献丝毫不逊于联邦政府为该项目提供的资金支持。

加拿大主要有三个联邦政府机构负责PISA在全国范围的筹备与开展，分别为加拿大就业及社会发展部（Employment and Social Development Canada，ESDC）、加拿大教育部长理事会、加拿大统计局（Statistic Canada）。各省参加PISA的主要项目都有相应的资金资助，并且可以根据自身发展的实际需求参加由政府支持的PISA中的选择性项目。如在PISA2015中，加拿大就业及社会发展部应加拿大财政部门的要求，提出了所有省份都要参加理财素养测试项目，并且提供全额资助。

加拿大是PISA全球理事会成员之一。在加拿大，由PISA国家指导委员会负责审核和批准关于PISA的重大决定。各省都会派出代表出席PISA国家指导委员会的相关会议，讨论并决定加拿大在PISA中的方案与策略。

三、加拿大参加PISA对其国内教育改革的影响

（一）PISA成为加拿大各省教育改革的重要依据

通过参加PISA，加拿大各省对各自的教育制度与教育质量有了全面的了解，并且可以和其他国家进行对比，特别是和与其经济、社会结构、文化发展相似的国家进行比较。同时，与其他省份也可以进行比较。例如，魁北克省可以与安大略省进行比较，也可以与其他法语国家（如法国）以及一些表现突出的亚洲经济体进行比较。

虽然整体上加拿大在PISA中的表现优异，但各省依然会以PISA数据为基础，从其他国家学习先进的教育经验，向国内表现优异的省份“取经”，进而对原先的教育体系进行调整与改革。例如，曼尼托巴省在2012-2013年度的相关报告中比较了与其他省份的阅读分数差距，阐明了改善阅读水平的步骤并修订了数学课程，以“确保学生有基础理解力和技能”；萨斯喀彻温省2012年度的报告指出该省所有PISA成绩明显低于加拿大平均水平，该省教育部门由此证明原著居民需要更多的支持，并提出了“全面提高原著居民从幼儿园到高中阶段识字和计算能力”的教育目标；新不伦瑞克省在PISA2009成绩出炉之后重新审议了其法语沉浸式教学课程；安大略省开展了读写与算术计划，提高初级阅读和数学能力，同时开展学生成才计划，提高高中生毕业率[11]。此外，在PISA2012数学素养评估中，魁北克省的成绩在所有参与国和地区中处于领先水平，也是唯一数学成绩获得二级以下的学生人数在过去9年没有增加的省份，为国内其他省份提供了范例。[12]

更加值得关注的是，PISA2012结果公布之后，加拿大国际排名的下降引起了各界强烈的反应。部分地区甚至将加拿大数学素养在PISA中的下降称为“全国紧急状态”，并呼吁要在两个方面立即采取措施：加强数学教师培训；对各省数学课程内容重新审议。以前教师培训曾被认为是加拿大在PISA中表现出色的原因，然而现在有些人认为“许多加拿大的小学教师缺乏扎实的数学知识和有效的教学方法。加拿大仅有一小部分师范学院的教师拥有博士学位，远低于国际平均水平。”[13]

可以看出，加拿大联邦和各省都将PISA结果作为教育改革的重要参照依据。PISA加深了教育决策者关于教学背景影响因素的理解，同时也为教育研究者提供了一个较为完善的、可供参考的教育研究与改革框架。显然，PISA结果间接影响了加拿大教育政策制定和改革。

（二）出现了片面追求分数与排名的趋势

近些年，表现突出的省份会倾向于在国际报告中发布该省的PISA结果。其实在上世纪90年代后期，当加拿大决定参加PISA2000时，大多数的省份对于将PISA结果发布在国际报告之中是非常不情愿的，因为在过去的30年间一直缺乏教育质量检测机构和全国性的教育质量发展报告，致使他们在国际比较面前选择了却步。但不久就有一些省份开始寻求将PISA结果纳入国际报告，因为一些国家和地区在借鉴了教育发达地区的经验之后开展了针对性的教育改革，取得了较为突出的效果。这引起了加拿大各省的关注，并很快向教育发达地区借鉴相关经验，同样取得了显著效果。例如，魁北克省作为最早要求将PISA结果公布于国际报告，就是因為该省的数学测试结果非常优异。同样，安大略省也紧跟其后，因为该省是“世界上少数几个不仅阅读素养得分很高，而且高收入家庭和低收入家庭的学生差距相对较小的地区之一”。

并不是所有省份都可以取得如此优异的成绩。PISA成绩相对落后的省份也发起了一系列关于提高PISA成绩和排名的教育改革。例如，阿尔伯塔省的年度报告在比较了各省平均水平后，把PISA成绩作为实现他们的第四个目标“参与和有效的治理”的重要参考指标[14]。新斯科舍省依据每个PISA周期的测试重点设定其学科目标。[15]

从其他国家的经验来看，在没有充足论证的情况下进行改革，很容易引起恐慌。在讨论PISA结果时，人们经常会混淆因果关系和关联性。任何结论都应当得到数据的印证，如其他国际组织的研究结果、各省评估结果等。教育的最终目的不是在PISA中赢得好名次或片面地提高本国的国际排名，而是均衡地提高所有学生的成绩。应该将PISA指标融入国家政策或各省的政策之中，根据各省的教育实际情况进行适当的改革，而不是简单地替换原先的政策。另外，应更多地对教育数据进行深度挖掘，并结合教育背景性因素综合看待PISA结果，才能大大提高利用PISA结果的有效性。

注释：

①本文将所有参加PISA测试的主权国以下的单位（如省、市、区等）统称为地区，以区别于以主权国为单位参与PISA的国家。

②OECD根据地区抽样的不同将参与者分为“判定区”（Adjudicated Area）和 “非判定区”（Non-Adjudicated Area）。OECD对于以上两种情况具有严格的区分，主要体现在对二者的采样、分析等方面。对于“判定区”参加者，需要抽取两组样本，一组是作为国家总样本的一部分，另一组是独立的，通常样本量比第一组要大得多，抽取的样本要经过严格的程序，以确保具有该区域的代表性，并且符合OECD的技术标准。而对于“非判定区”，取样和标准相对都没有“判定区”那么严格。通常情况下，对于所有PISA参与国来说，都会有三组变量用来代表该国的学生和学校：COUNTRY用来表示国家变量，SCHOOLID用来表示学校变量，STIDSTD用来表示学生变量。对于“判定区”来说，会增加第四组变量——SUBNATIO来表示该国范围内的某一地区参加PISA的情况。

参考文献：

[1]Brenner， N. New State Spaces： Urban Governance and the Rescaling of Statehood[M]. Oxford： Oxford University Press， 2004：145-146.

[2]杜越.联合国教科文组织与全球教育治理[J]. 全球教育展望，2011 （5）： 61-62.

[3]王晓辉.全球治理——鸟瞰国际组织在世界教育发展中的作用[J]. 北京大学教育评论， 2008， 6 （3）：152.

[4][9][12]Brochu， P.， Duessing， M. A.， Houme， K.， Chuy， M. Measuring Up： Canadian Results of the OECD PISA Study. The Performance of Canadas Youth in Mathematics， Reading， and Science. 2012 First Results for Canadians Aged 15 [EB/OL]. http：//cmec.ca/Publications/Lists/Publications/Attachments/318/PISA2012_CanadianReport_EN_Web.pdf， 2018-02-17.

[5][6]Education Quality and Accountability Office. Programme for International Student Assessment （PISA）， 2012 Highlights of Ontario Student Results[EB/OL].http：//www.eqao.com/pdf_e/13/2012_PISA_Highlights_en.pdf， 2018-02-19.

[7]Sellar， S.， Lingard， B. PISA and the Expanding Role of the OECD in Global Educational Governance[A]. In： H. D. Meyer A. Benavot （Eds.）. PISA， Power， and Policy： The Emergence of Global Educational Governance[M]. Oxford： Symposium Books，2013：185-206.

[8]Massachusetts Department of Elementary and Secondary Education. Massachusetts Students Score Among World Leaders in Assessment of Reading， Mathematics， and Science Literacy[EB/OL].http：//www.doe.mass.edu/news/news.aspx？id=7886， 2018-02-13.

[10]OECD. Results in Focus： What 15-year-olds Know and What They Can Do with What They Know： Key Results from PISA 2012 [EB/OL].http：//www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results.htm， 2018-02-03.

[11]OECD.PISA 2009 Results： What Students Know and Can Do. Student Performance in Reading， Mathematics and Science（Volume I）[R]. Paris： OECD Publishing， 2010.

[13]Council of Ministers of Education.Canada Teacher Education and Development Study in Mathematics 2008： Canadian Report[R]. Toronto： Author， 2010.

[14]Alberta Education. Curriculum Redesign-letter from the Minister [EB/OL].http：//education.alberta.ca/department/ipr/curriculum/ministercrletter.aspx，2018-02-09.

[15]Nova Scotia Education and Early Childhood Development. Nova Scotia Students Perform Well in International Assessments[EB/OL].http：//novascotia.ca/news/release/？id=20131203001，2018-02-17.