香港基本法第23条立法程序研究

郭天武 汤 澈

一、香港基本法第23条立法程序价值与问题考察

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称“《香港基本法》”）第23条规定，香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。《香港基本法》第23条授权香港特区就国家安全事项自行立法，但是回归至今20年，有关的立法工作却迟迟未能落实，以致香港特区在保护国家安全方面存在立法的空白。

研究香港立法会程序有两大价值：（1）在立法效率方面，有助于推动第23条立法进程。第23条立法存在着若干种立法路径，无论是香港特区自行主动立法的路径，还是香港特区在中央规定的时间表内自行立法的路径，两者都无法避免法案送交立法会审议通过的程序要求。厘清立法程序可以减少在冗杂无用的程序中浪费时间；（2）在立法公正方面，通过程序公开与程序参与实现立法结果的公正，有助于提高第23条立法质量。完善而健全的立法程序对于立法质量具有至关重要的作用。法治价值不仅体现在立法内容本身，同时还应体现在立法程序的正当性中。①罗传贤：《国会与立法技术》，五南图书出版股份有限公司2015年版，第17页。立法程序与立法内容的质量相辅相成，完善的立法程序对立法内容的质量提升有着关键的作用。

反思2003年香港特区立法会的立法与检视“拉布”现象，①“拉布”是指立法会议员在议会中利用议事程序，通过冗长辩论，合法延迟或阻挠其反对的法案获得通过的现象。可以发现第23条立法程序存在以下3个问题：（1）在提案程序中，政府在公众咨询方面存在立法瑕疵，发布白纸草案再做进一步公众咨询还是直接提交蓝纸草案存有争议；（2）在三读程序的立法审议中，“拉布”破坏立法会会议秩序，并且呈现出“拉布”主体多样化以及“拉布”后果严重化的趋势。即使制定了对应的“剪布”规则，其对“拉布”的治理存在着局限性；（3）在三读程序的表决阶段中，建制派议员与政府并不完全站在同一阵线，立法会议员由于政党利益或理念的原因存在临阵倒戈的可能性。

围绕这几个问题，笔者先梳理香港立法会目前实施的立法程序，以期对第23条立法程序有整体的理解。在此基础上，分析了2003年香港特区进行第23条立法时存在的立法程序上的争议，然后，探讨近几年来香港立法会的“拉布”现象，由此给第23条立法带来新的立法程序上的挑战。结合过去第23条立法时立法程序的不足以及现在第23条立法时立法程序上的障碍，最后，在香港立法程序的基础上，提出未来重启第23条立法时所能采取的措施。

二、香港立法会立法程序解读

香港特区立法会依据《香港基本法》具有制定法律的权力，并按照《香港特别行政区立法会议事规则》（以下简称“《立法会议事规则》”）进行立法工作。根据《立法会议事规则》的相关规定，立法会进行立法需要通过以下程序，分别是提案程序、三读程序以及生效备案程序。

（一）提案程序

提案程序是法案进入立法会前的程序，政府与议员提出法案，经由立法会秘书安排在《宪报》刊登法案，后提交给立法会。香港法案分为两类：政府法案和议员法案。一般而言，香港特区政府负责草拟并提出法案、议案及附属法例；除此之外，立法会议员也可以向立法会提出法案，此类法案称为议员法案。总体上，提案权一般由行政机关行使，立法会应将行政机关提出的议案优先列入议程。②张学仁：《香港法概论》，武汉大学出版社2006年版，第29页。香港特区政府通常会作公众咨询，征求意见后再形成政府法案，政府法案需经过行政长官会同行政会议批准后才提交至立法会。政府将表明有意提交法案的预告送交立法会秘书，该法案随后会在《宪报》刊登及提交立法会〔《立法会议事规则》第51（1）条及第52（1）条）〕。

（二）三读程序

三读程序是立法会审议法案的程序，法案需在立法会通过三读程序，才能制定成为法律。三读程序由首读、二读以及三读构成。在首读阶段，立法会秘书读出法案简称，该法案即当作已首读。法案经首读后，立法会随即安排法案进行二读。二读程序分成两阶段，第一阶段由负责与法案内容有关事务的政府官员解释法案的目的和内容，然后法案的二读程序便会押后至另一场立法会会议。③陈弘毅等：《香港法概论》，三联书店（香港）有限公司2015年版，第49页。押后恢复二读的目的在于完善法案内容。在押后恢复二读的期间内，法案交付内务委员会审议。如法案极具争议性或性质复杂，内务委员会可成立法案委员会作深入研究。二读结束后进入全体委员会审议阶段，法案通过全体委员会阶段后，立法会随即就法案进行三读的程序。若三读议案获得通过，法案便完成在立法会的程序。若议案遭否决，该法案的立法程序即终止〔《立法会议事规则》第 63（3）条及第 63（4）条〕。

政府法案的通过需获得出席会议的全体议员的过半数票。立法会议员提出的法案或对政府法案的修正案，需要功能团体选举产生的议员和分区选举的议员两部分出席会议议员各过半数通过〔《立法会议事规则》第46（1）条及第46（2）条〕。因此，议员法案在这样的表决程序下难以获得通过。回归以来，只有极为少数的议员法案能在立法会的会议上得以通过。①朱国斌：《香港特区政治体制研究》，香港城市大学出版社2017年版，第58页。因此在这样的表决程序设计下，政府法案较之于议员法案更容易通过。

（三）生效备案程序

香港特区立法会通过法案后，法案提交行政长官签署。签署后，法案在《宪报》上公布生效。香港特区立法会制定的法律须报全国人大常委会备案。备案不影响该法律的生效。备案程序保障全国人大常委会对香港立法会行使立法权的法律监督，当香港立法会并未根据《香港基本法》的相关规定进行立法时，全国人大常委会可进行立法监督。

香港特区政府具有拟定并提出法案的职能，并且《香港基本法》第23条立法是香港特区政府宪制上的义务，因此未来重启立法时，法案应以政府法案的形式提出。《香港基本法》第23条立法以政府法案的形式提交至香港立法会进行审议，所经过的立法程序如图1所示。政府政策局向公众作出咨询后，由律政司结合有关建议草拟为法案。在行政长官会同行政会议批准该法案后，政府将有意提交法案的预告送交立法会秘书，法案在《宪报》刊登并提交至立法会。提交立法会后，法案需经过三读程序，包括首读，动议二读，押后二读期间交由内务委员会审议，恢复二读，全体委员会审议以及三读。立法会通过之后，法案需经过行政长官签署，并在《宪报》上公布，最终由政府报请全国人大常委会备案。

图1 《香港基本法》第23条立法程序

三、“国家安全（立法条文）条例草案”立法程序反思

香港特区政府曾在2003年启动《香港基本法》第23条立法，立法所经过的程序与时间具体如表1所示。香港特区政府在向公众作出咨询之后，拟定法案——“国家安全（立法条文）条例草案”（以下简称“草案”），草案在《宪报》上刊登后提交至立法会进行审议。立法会首读之后即由负责此次草案的政府官员保安局局长动议二读，草案的二读程序随即被押后至另一场立法会会议。在押后恢复二读的期间内，内务委员会成立法案委员会对“草案”的内容进行研究，香港特区政府也多次提出修正案以完善立法。但是最终并没有恢复二读程序，而是以撤回草案的方式结束立法工作。2003年《香港基本法》第23条立法程序即依次经过了提案程序、首读程序与二读程序。对此，笔者将以提案程序与三读程序为切入点，分析立法程序上存在的争议与阻碍。

表1 2003年《香港基本法》第23条立法进程表

（一）提案程序的立法瑕疵：公众咨询的欠缺

在提案程序中，较有争议且对后续立法展开产生影响的是公众咨询是否充分，即是否需要发表白纸草案以展开更广泛的咨询。其他的诸如提交行政长官会同行政会议通过等，对立法的影响则相对较小。香港特区政府向社会公布《实施基本法第23条咨询文件》，经过3个月的咨询，政府收到97097份本地人士提供的意见书。①罗金义：《回归20年香港精神的变易》，香港城市大学出版社2017年版，第240页。在结束咨询之后，香港特区政府将咨询得到的建议整理成《意见书汇编》，并拟定草案。在行政长官会同行政会议同意向立法会提交草案后，政府以蓝纸草案的形式递交给立法会，从而启动三读程序。

香港特区政府是先发表白纸草案再以蓝纸草案的形式递交立法会还是直接向立法会呈交蓝纸草案，这存有争议：（1）蓝纸草案与白纸草案的性质不同。蓝纸草案是在《宪报》第三号副刊公布，由于第三号副刊一向是以蓝纸印制的，所以这些草案称为蓝纸草案。蓝纸草案是已经由行政当局呈交给立法会秘书处的法律草案，它的呈交启动了包括首读、二读、三读等由《立法会议事规则》规定的立法程序。白纸草案则是在《宪报》第五号副刊公布的法律草案，这份副刊是以白纸印制的，由此称之为白纸草案。白纸草案旨在咨询社会大众对草案条文的意见。①参见陈弘毅：《一国两制下香港的法治探索》，中华书局（香港）有限公司2010年版，第185页。（2）蓝纸草案与白纸草案的修改难度不同。由于蓝纸草案已提交至立法会，所以蓝纸草案需要依照立法会提出修正案和表决的程序进行修改。白纸草案的修改则较为容易，从白纸到蓝纸之间，草案内容的修改是不受限制的。政府方面称因为已经在之前发布《实施基本法第23条咨询文件》，已可达到就实施《香港基本法》第23条的立法建议的原则咨询意见的目的，因此决定不发表白纸条例草案。②《立法会五题：条例草案采用白纸或蓝纸刑事发表的规则》，http://www.info.gov.hk/gia/general/200210/23/1023205.htm ，香港特区政府一站通网，2018年9月20日访问。但事实上发布咨询性文件和发布白纸草案，两者还是存在区别的，咨询文件只是关于政策性的建议，白纸草案则是将已经拟定的法律条文作广泛咨询。发表咨询文件后再发表白纸草案，并不是程序上的重复，而是对不同的内容进行不同的咨询工作。

香港特区政府在押后二读之后曾试图就草案再次向社会进行咨询，这更进一步地证明了通过极具争议性的法案需要广泛地征求民意。香港特区政府发表蓝纸草案本是为了更快地通过立法，最后又因争议太大而就草案重作咨询，这其实与发表白纸草案的意图并无不同。但这时，政府已无法达到原本目的，同时，还丧失了公众的信任。

（二）三读程序的立法阻碍：泛民主派的反对与建制派的倒戈

在三读程序中，第23条立法受到的阻碍主要是首读期间泛民主派的反对以及表决阶段建制派的倒戈。在首读期间，泛民主派议员试图扰乱会议秩序拖延会议的进程，已呈现“拉布”的趋势。之后动议二读，法案交付内务委员会审议的过程则是相对较为顺利。但由于自由党立场转变，致使草案在表决阶段将不能获得过半数票，因此香港特区政府决定撤回草案。

香港立法会就草案进行首读期间，民主党议员杨森发言称，民主派议员会离场抗议政府首读这项蓝纸条例草案。立法会主席回应称非规程问题，其可离席，随后民主党议员及其他议员离开会议厅，其中数名议员站立并展示标语。同时公众席上有数名男子抛下碎纸，破坏会议厅的秩序。在会议厅回复平静之后，保安局再动议二读草案。③参见香港特别行政区立法会：《2003年2月26日会议过程正式记录》，https://www.legco.gov.hk/yr02-03/chinese/counmtg/hansard/cm0226ti-translate-c.pdf ，中华人民共和国香港特别行政区立法会网，2018年9月20日访问。动议二读后，辩论中止待续，条例草案交付内务委员会审议。

在押后恢复二读期间，草案送交内务委员会进行审议，决定何时恢复二读。由于第23条立法涉及的争议较多，并且影响的范围也较为广泛，于是内务委员会决定成立法案委员会，对草案进行研究。法案委员会在审议期间，政府多次提出修正案，对草案的内容作出修改。在法案委员会阶段，虽然部分委员反对在本年度立法会会期制定该草案，但是，法案委员会最终还是以21票赞成及10票反对，多数通过在2003年7月9日立法会会议上恢复二读的决定。内务委员会决定支持法案委员会的建议，在7月9日恢复二读。①参见香港特别行政区立法会：《〈国家安全（立法条文）条例草案〉委员会报告》。

在恢复二读辩论前，自由党宣布不再支持第23条立法，最终导致香港特区政府撤回立法。在2003年7月6日晚，自由党主席田北俊宣布辞去行政会议成员职务，且重申要求押后草案的二读。香港特区政府随后在7月7日凌晨发出新闻稿，称基于自由党的立场，决定将条例草案押后恢复二读。因为自由党宣布不再支持政府法案，这将导致草案在表决阶段失去自由党8个议席的支持，加上之前已明确反对立法的22个泛民主派议席，不能确保获得出席会议的全体议员的过半数票通过法案。②《国家安全（立法条文）条例草案》是在第二届香港立法会期间提出的政府法案，第二届香港特区立法会共有60个议席。之后，政府虽然有作出再向社会进行咨询的决定，减少社会因没有用白纸草案进行咨询而引起的争议，但是，最终还是在2003年9月5日撤回立法。

四、香港立法会的“拉布”现象透视

香港特区政府在2003年进行《香港基本法》第23条立法时，立法程序上确存有不足之处。近几年来，香港特区立法会越演越烈的“拉布”行为，更是给第23条立法带来程序上的挑战。尤其是第23条立法涉及的问题关乎香港社会的自由，泛民主派议员更有可能在立法会上利用“拉布”以阻挠第23条立法的审议。

（一）“拉布”对法案审议的危害性

香港特区立法会本应承担着理性审议法案的职能，合理运用立法程序制定、修改和废除法律。但是，随着立法会民主成分的增加和立法会泛民主派议员与社会性民主运动的协同，立法会内部逐渐衍生出一种日益恶质化的“拉布”文化，尤其是在2013年以来的特首普选争议的背景下，“拉布”文化及其个案实践愈演愈烈。③田飞龙：《香港立法会的恶质“拉布”及其治理》，《当代港澳研究》2014年第3辑。“拉布”形式可分为修正案“拉布”、辩论发言“拉布”、法定人数“拉布”以及表决“拉布”。④参见宋小庄：《香港特区立法会“拉布”和〈香港特别行政区基本法〉第74条实施的偏差》，载邹平学主编：《港澳基本法实施评论》，法律出版社2016年版，第122-123页。而在香港立法会中，常见的“拉布”形式包括清点法定人数，大量提出动议或临时动议，提出多项修正案，提出中止待续动议，人为制造流会等。“拉布”行为严重破坏了香港立法会的会议秩序，造成立法会无法正常履行其职能，重要的法案被无限期拖延，社会的公共利益受到损害。实践中，香港特区立法会“拉布”对法案审议的影响，可从个案中略见一斑。

1.《2014年版权（修订）条例草案》的审议

《2014年版权（修订）条例草案》因“拉布”行为最终导致未能在第五届立法会审议通过。该条例草案在2014年6月18日进行首读，7月17日成立法案委员会。在法案委员会阶段，即使议员有不同的意见，也是理性的讨论，最终内务委员会同意恢复草案的二读辩论。然而，当立法会恢复二读辩论后，泛民主派却与之前的态度截然相反，千方百计地进行“拉布”，包括多次要求清点法定人数，提出休会待续议案拖延条例草案在立法会的审议。条例草案经过3个多月讨论，96小时的会议，却用了38小时清点人数，剩余的58小时，其中包括“拉布”议员利用《立法会议事规则》提出将条例草案交付专责委员会、提出休会待续等议案，真正审议条例草案的时间其实只有29小时，审议进展缓慢。最终在2016年4月14日的会议上，立法会通过议员陈志全提出的休会待续议案，获得经由功能团体选举产生及分区直接选举产生的在席议员分别以过半数赞成。由于第五届立法会仍存在许多等候审议的条例草案，此时赞成休会待续议案，意味着该条例草案会调至立法会审议的末项，该条例草案将不可能在第五届立法会任期内处理。

2.《2016年医生注册（修订）条例草案》的审议

《2016年医生注册（修订）条例草案》同样因“拉布”行为最终导致条例草案失效。该条例草案在2016年3月2日进行首读，在2016年6月29日恢复该条例草案的二读辩论。由于医学界强烈反对增加业外成员加入义务委员会，质疑这将导致政府加强操控医委会，并且也不会加快个案进度，医学界立法议员梁家骝代表医学界利益，对条例草案进行“拉布”抗争，包括提出清点法定人数、提出中止辩论的议案等。其“拉布”行为得到了泛民主派的支持。2016年6月29日的会议因议员梁家骝多次提出清点法定人数而流会收场。在2016年7月15日的会议上，议员梁家骝依旧多次提出清点法定人数，期间更提出休会动议，使得该法案未能完成审议，不能三读表决，在休会辩论阶段中止会议。①以上会议资料可参见香港立法会：《2016年4月14日会议过程正式记录》，《2016年6月29日会议过程正式记录》，《2016年7月15日会议过程正式记录》，https://www.legco.gov.hk/general/chinese/counmtg/yr12-16/mtg_1516.htm ，2018年9月20日访问。2016年7月15日是第五届立法会会期的最后一天。当立法会任期完结或解散时，未完事项即告失效〔《立法会条例》（第542章）第9（4）条〕。由于条例草案不能在当天三读表决通过，该条例草案将会在本立法会任期完结时失效。

这些个案体现了“拉布”对法案审理造成的阻碍，再结合《2013年拨款条例草案》与《2014年拨款条例草案》等议案审议，可看出“拉布”的演变趋势：（1）“拉布”主体呈现多元化的趋势。除了泛民主派对政府法案进行“拉布”抗争之外，近几年更发展出功能界别立法会议员为了业界利益对政府法案进行“拉布”；（2）“拉布”所造成的后果日趋严重。议员利用“拉布”意图拖延政府法案的审议，政府法案的审议时间由此无限期地拉长，最终甚至导致政府法案因立法会任期完结而失效。

（二）“剪布”规则治理的局限性

“拉布”的手段从最初的不停发言，提出大量修正案，到现在演化成滥用《立法会议事规则》规定的立法程序。2012年至2016年的第五届立法会，会议时数长达2174小时，比上届多14%。当中议员要求点算法定人数高达1478次，消耗逾220小时，而因为法定人数不足而休会也有18次。今届立法会的情况也未见好转，2016～2017年度会议时数已有407小时。议员要求点算法定人数也有95次，消耗逾16小时，因法定人数不足而休会亦有2次。②郑治祖：《疯狂拉布无理 修订规则有据》，《文汇报》2017年11月13日。因此对于“拉布”行为，《立法会议事规则》在2017年底作出一定修改以期“剪布”。《立法会议事规则》主要修改的内容如表2所示，包括扩大立法会主席权力，调整全体委员会的人数等，主要对于修正案“拉布”法定人数等作出规范。

表2 《立法会议事规则》修改内容及其针对的“拉布”问题

但是，《立法会议事规则》作出的修改是有限的。《立法会议事规则》修改的内容主要是针对突出的“拉布”问题，从局部进行规制，而不是从整体方面切入。在没有修改的立法程序如表决程序中，仍存在着立法会议员“拉布”的空间，立法会议员可滥用议事权阻挠法案审议的通过。更为重要的是，《立法会议事规则》现时缺乏对“拉布”议员的惩罚细则。“拉布”议员可能会被限制发言或者被立法会主席命令退席，但是却无须承当实质的后果，例如，罚款或者禁止下次立法会出席。在惩罚机制缺失的情况下，“拉布”仍是泛民主派议员反对法案有利无弊的选择。

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五、完善香港基本法第23条立法程序建议

《香港基本法》第23条立法需经过以下的立法程序：提案程序、三读程序以及生效备案程序。2003年第23条立法在提案程序中未充分进行立法咨询，在三读程序中建制派议员未能与香港特区政府站在同一阵线，近年的立法会“拉布”行为更是拖延法案在三读程序中的审议进程。因此，结合过去第23条立法的经验以及现在立法会的“拉布”行为，下文将就各个立法程序分别提出相应的对策，以推动第23条立法。

（一）关于提案程序的应对

1.引进非政府机构

政府法案在提交给香港立法会之前需先作出公众咨询。2003年香港特区政府进行第23条立法时虽然也有作出咨询，并将收到的咨询意见整理成《意见书汇编》，然而该《意见书汇编》公布后，有较多的团体指责其意见未被统计，进而引发出对政府的咨询动机和结果的质疑。政府的过失即在于草率地安排政府人员撰写属于严肃学术研究范畴的调查报告，行政官员从事学术研究，基于学术训练的缺失，报告未能遵循基本的学术规范，研究结果因而存在客观性的瑕疵，使得政府最终陷入独断的漩涡。①邹平学等：《香港基本法实践问题研究》，社会科学文献出版社2014年版，第657页。因此，未来重启第23条立法时，可将咨询工作交由独立的机构负责，非政府机构的独立性和专业性可以避免公众对政府咨询的动机和结果的质疑，由此提高第23条立法的可接受性。

2.发布白纸草案

除了引进非政府机构进行公众咨询以外，由于第23条立法极具争议性，香港特区政府在提交立法会审议前，应该先发表白纸草案，针对草案条文向公众作出咨询，之后再以蓝纸草案的形式提交给立法会进行审议。香港特区政府也应在立法会会期内尽早地进行咨询，这样不仅可以推进立法进程，还可以确保在立法会会期结束之前有充足的时间进行咨询，以免再有2003年式的质疑，该质疑指责政府只作了3个月咨询，是为了赶及7月立法会会期结束前立法。①香港立法会《国家安全（立法条文）条例草案》委员会141号意见书，https://www.legco.gov.hk/yr02-03/chinese/bc/bc55/papers/bc55-s141-c.pdf， 中华人民共和国香港特别行政区立法会网，2018年9月20日访问。并且鉴于“拉布”已影响法案在立法会审议的进程，政府也应尽早咨询，以向立法会提交法案，而不应在该届立法会会期将近结束的时候再提交法案，以免法案因为立法会任期完结而失效。

（二）关于三读程序的应对

1.规制“拉布”行为

对于“拉布”行为，《立法会议事规则》作出了一定修改。但是针对未规制的“拉布”行为，仍需立法会主席积极行使其主持会议的权力以“剪布”，包括制定立法的时间表以及适用已有的法律规定处罚“拉布”议员等。根据《香港基本法》第72条，香港特区立法会主席有主持会议的职权。立法会主席需确保会议有秩序地进行，包括采取必要的步骤终止有关的辩论，以及就修正案作出表决。为了使得该项权力充分实现，立法会主席可以引用《立法会议事规则》所规定的权力，补充其主持会议的权力。而按照《立法会议事规则》第92条，对于议事规则未作出规定的事宜，立法会主席可决定处理有关情况所适用的方式及程序。因此，基于确保立法会的会议有序进行，在《立法会议事规则》未对相关的“拉布”行为作出具体规制时，立法会主席可决定处理“拉布”行为所适用的方式。立法会审理《2013年拨款条例草案》和《2014年拨款条例草案》时，立法会主席采取制定时间表的方式调整“拉布”行为。制定时间表的方式平衡了所有相关因素，包括议员参与立法过程的权利、议员利用“拉布”作为与政府当局谈判的手段、立法会会议的畅顺举行，以及立法机关的正当运作等因素。②《曾钰成：剪布为最合适办法》，《文汇报》2013年5月17日。因此，对于《立法会议事规则》仍未规制的“拉布”行为，立法会主席应行使权力推动立法工作的开展。

2.巩固政党联盟

第23条立法是以政府法案的形式提交给立法会进行审议，而政府法案在立法会表决阶段若想获得通过，则需要获得出席会议的全体议员的过半数票，即简单多数通过。这意味着第23条立法在立法会上通过，需要获得出席会议的全体议员的过半数支持。2003年，在“七一游行”之后，受到“七一游行”的影响，自由党主席兼行政会议成员田北俊宣布，自由党不支持7月9日就“草案”进行二读，并要求把二读押后到12月，这与行政会议成员有责任支持政府推动的法案的要求有所相悖，因此，他本人也将同时辞去行政会议成员一职。由于自由党不再支持立法，也即意味着政府失去了立法会自由党议员的支持，导致政府在立法会将不能以过半数票通过立法。因此，政府最后只能决定撤回草案。

从这点看，影响表决的因素在于立法会议员所持的立场，该立场与立法会议员政党背景有关，与社会民意的趋向也有关。对于第23条立法问题，泛民主派议员认为，立法将造成香港的人权和自由的大倒退，大多持反对态度。但鉴于其在立法会并不占据绝大多数议席，因此，泛民主派可能通过煽动市民参与集会游行，扩大社会影响，从而对建制派议员施压，意图使得建制派内部分裂，重演2003年自由党倒戈的一幕。在未来重启第23条立法时，若能化解建制派和泛民主派之间的政治分歧，达成立法共识，那对于立法通过具有最直接的推动作用。但若结合现实因素，建制派与泛民主派达成共识的可能性很低，更为重要的是建制派内部所持的立场应该一致。按照第六届香港立法会议席的分布，建制派依旧是占据着多数议席，只要能保证建制派内部不产生分裂，法案在建制派的支持下仍有望在立法会获得半数票的通过。

（三）关于生效备案程序的应对

全国人大常委会对于报送备案的法律具有实质性的审查权，而不只是形式上的备案。全国人大常委会对香港立法机构指定的法律报送的备案制度，不是一项仅具形式意义的制度，不是无所作为的，它是《香港基本法》设置的一项旨在保证香港立法机构严格按照《香港基本法》的规定行使立法权的法律监督制度。①董立坤：《中国内地与香港地区法律的冲突与协调》，中华书局（香港）有限公司2016年版，第88页。香港特别行政区法律的备案审查制度是属于一种国家权力机关的事后立法监督制度。②冷铁勋：《论特别行政区法律的备案审查制度》，《政治与法律》2014年第1期。香港特区的立法权来自中央的授权，其行使立法权的行为需要受到授权者的监督，在这样的前提之下，全国人大常委会对于香港特区立法机关具有立法监督权。

全国人大常委会对香港立法会的立法监督需受到一定限制，必须是审查法律是否符合《香港基本法》关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款。而且监督的手段是将法律发回香港特区。全国人大常委会对发回的法律不做修改，虽不做修改，但是发回的法律立即失效。第23条规定在第二章“中央和香港特别行政区的关系”中，属于关于中央和香港特区的关系的条款。所以，全国人大常委会对于香港立法会就第23条制定的法律具有立法监督权。当香港立法会制定的法律不符合第23条的要求时，全国人大常委会可将法律发回。例如，第23条规定香港特别行政区应自行立法禁止分裂国家的行为，如果报请备案的法律中虽然有对分裂国家的行为进行规制，但是实际并不能起到规制的效果，立法条文形同虚设，并不符合第23条的立法原意，那么全国人大常委会可将法律发回。备案程序使得全国人大常委会可以监督香港国家安全立法的质量，确保制定的法律符合第23条的立法原意。

备案审查制度实施多年以来，全国人大常委会从未将有关法律发回。从总体上来说，香港特别行政区法律的备案审查制度给人不免有“备而不审”或者“审而不决”的感觉。因为这项制度实施十多年来，人们从未见过全国人大常委会就报备的香港特别行政区法律作出过肯定或否定的意见，似乎这项制度是“立而不用”。③同注②。但是看似“立而不用”的背后实际存在多重的原因，可能全国人大常委会审查之后发现报备的法律并无不符合相关条款的，或者报备的法律并无涉及相关条款等。因此，备案审查制度绝非只是摆设，而应是一种国家权力机关的事后立法监督制度，并不能因为之前并无存在相关的实践而否认制度存在的价值。所以对于第23条立法，备案审查制度使得中央仍具有最后的决定权，若不符合第23条的立法原意，全国人大常委会可将报备的法律予以发回。发回之后可再决定是继续由香港特别行政区自行立法，还是中央收回授权，由中央立法。

六、结 语

回顾过去《香港基本法》第23条立法进程，香港特别行政区政府在提案程序与三读程序中存在着不足之处。近几年的香港特别行政区立法会“拉布”行为更是给《香港基本法》第23条立法带来新的挑战。笔者针对第23条立法各个立法阶段分别提出了相应的建议，在提案程序中应充分地进行立法咨询，在三读程序中应落实立法会主席主持会议的权力并加强与爱国爱港政党的合作，在生效备案程序中应发挥立法监督的作用。这不仅是为了推动《香港基本法》第23条立法通过，避免不必要的程序处理如“拉布”浪费立法审议的时间，也是为了提高《香港基本法》第23条的立法质量，通过立法咨询与立法监督来增加立法内容的可接受性。