最高法:为乡村振兴战略提供司法服务和保障

2018年10月23日，最高人民法院印发了《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》，要求全国各级各类法院结合自身实际情况，认真贯彻执行。《意见》对于全面贯彻党的十九大精神和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，具有十分重要的意义。

《意见》是乡村振兴坚持以法治为本的司法保障

实施乡村振兴战略离不开乡村治理现代化这一重要环节。党的十九大报告指明，必须健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》对三治有机结合的逻辑关系给出了准确的界定：“坚持自治为基、法治为本、德治为先”。其中坚持法治为本，即指法治是根本，没有法律的权威和法治的昌盛，就不可能有自治的秩序和德治的彰显。《意见》针对三治有机结合之“坚持法治为本”精准发力，是乡村振兴“坚持法治为本”的司法保障。

第一，《意见》加强了对涉“三农”犯罪的惩治力度，维护乡村振兴过程中的良好秩序。涉“三农”犯罪，尤其制售伪劣农业生产资料和农产品方面的犯罪，是对乡村振兴秩序的严重破坏。据此，《意见》突出重点，强调要依法严惩生产销售假种子、假化肥、假农药等违法犯罪行为，保护农业生产经营良好秩序，使在乡村振兴、乡村治理过程中坚持以法治为本有了牢固有力的抓手。

第二，《意见》着力解决乡村振兴领域重点难点纠纷，以法治手段助推乡村振兴提速。《意见》凸显对承包地“三权分置”改革政策的司法保障，明确乡村投资者等各类市场主体合法权益，激发市场主体活力，依法依规解决农村改革发展过程中的重大利益纠纷。可以认为，乡村振兴能否顺利推进，很大程度上取决于农村土地制度改革能否成功，毕竟，土地资源是乡村振兴最重要的生产资料，也是农民最为看重的资源财富。《意见》深刻认识到，农村承包地、宅基地“三权分置”改革过程中发生纠纷在所难免，因而对这方面规定了详尽的司法措施。另外，《意见》秉持着人民法院不仅要做好消极的司法保障，也要做好积极的司法能动的理念，在倡导和规范司法能动方面也有不少可圈可点之处。具体而言，《意见》在规范农户之间多样化的联合与合作、加大对新型农村市场主体的保护力度、依法保护乡村投资人权益、促进传统农业向现代农业的转化、引导社会资金流向乡村、优化农村集体经济组织的产权结构等方面，都做到了制定和遵循规则为根本，以法治手段助推乡村振兴提速过程的规范化。

第三，《意见》甄别“德润法治”的内容和方式，坚持法治为本，筑牢自治和德治的制度根基。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出坚持自治为基、德治为先，“以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程”，《意见》对其有恰中肯綮的理解。首先，在《意见》的字里行间体现了这样的清醒认识，即坚持自治为基、德治为先，并不意味着自治德治能够自发实现，即使有“新乡贤”道德引领，自治德治也不能充分实现。自治德治的实现需要构建的制度的保障，哈耶克推崇备至所谓理想的“自生自发的社会秩序”与客观现实并不相符。《意见》规定，人民法院要依法妥善处理乡村邻里纠纷，弘扬守望相助、崇德修睦的乡邻美德，维护熟人社会的情感和道德纽带，将自治资源、德治要素司法化。其次，《意见》要求人民法院在司法审判过程中弘扬社会主义核心价值观，在充分利用乡村传统道德的同时，不能将乡风民俗、民间惯例、村民共识等简单地等同于道德要素，而是要通过司法服务实现对传统乡村共识的创新转化和现代化。

《意见》是乡村振兴坚持以法治为本的司法保障

《意见》是乡村振兴坚持以农民为中心的司法承诺

《意见》是乡村振兴绿色生态环保愿景的司法护航

《意见》是文明和谐平安乡村振兴模式的司法规划

《意见》是乡村振兴坚持以农民为中心的司法承诺

党的十九大报告指明，要“深入贯彻以人民为中心的发展思想，一大批惠民举措落地实施，人民获得感显著增强”。据此，实施乡村振兴战略的目的，归根结底是要使农民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。《意见》为了保障乡村振兴能够做到以农民为中心，做出了多方面的承诺。

第一，《意见》要求各级各类法院依法保护农民合法权益。乡村振兴过程中涉及到的农民合法权益很多，主要是：农村集体经济组织成员资格权益；农村各类主体之间的相互权益；农民工的合法权益；被征地农民的合法权益；农村老人、妇女、儿童等特定群体的合法权益。

第二，《意见》要求各级各类法院依法保护农民人格权，维护农民的尊严。人格尊严是人之为人的本质特征，是包括农民在内的每个人不可褫夺的基本人权。但在农村，非法拘禁、强迫农民工从事危重劳动，非法收买和使用被拐骗儿童劳动、乞讨等违法犯罪行为，虐待、遗弃等犯罪行为并未绝迹；农村空巢老人和留守儿童遭受冷遇和歧视的现象并未绝迹；农村儿童受教育权遭到剥夺并未绝迹。《意见》要求各级各类法院在上述事项加大对乡村地区人权司法保护力度，维护农民的尊严。

第三，《意见》要求各级各类法院积极助力精准扶贫，保障打赢脱贫攻坚战；加强农村司法救助，保护困难群体的基本权利。这是《意见》为保障乡村振兴做到以农民为中心最为深刻的承诺，同时也与维护农民尊严形成呼应。司法为民不仅要看其对普通民众合法权益的服务和保障，更要看其对社会弱者群体合法权益的服务和保障。弱者拥有尊严是文明社会的标志。

《意见》是乡村振兴绿色生态环保愿景的司法护航

尽管“绿水青山就是金山银山”的理念已经深入人心，甚至已成民众共识，但是如果乡村振兴不做好监管方面的制度建设，那么实际的发展过程仍然很有可能造成对生态环境的破坏。《意见》在为乡村绿色振兴保驾护航上针对性强，理念先进、措施到位。譬如，环境民事侵权领域惩罚性赔偿制度属于学界热烈讨论的前沿话题，如果在环境民事侵权领域引入该制度，能够有效威慑、预防、惩罚相关主体的环境污染行为，该制度的功能与环境法的本质特征高度契合，能够很好地填充补偿性赔偿制度的功能缺失。《意见》采纳了这样的先进理念，要求各级各类法院“探索惩罚性赔偿制度在环境污染和生态破坏纠纷案件中的适用，积极营造不敢污染、不愿污染的法治环境”。司法审判推行环境民事侵权领域惩罚性赔偿制度，将极大地增加环境污染行为的违法成本，有效遏制环境污染行为。

再譬如，《意见》要求“推动形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者受偿的工作机制”，是对国内外环境保护先进的成功经验的综合借鉴。以其中的“受益者付费”展开说明。国外在受益者付费机制方面的通常做法是，实行特定区域特定污染物排放总量控制，排放者竞价排放污染物，这样既能达到环保标准，又能将污染物排放指标分配给绩效最优企业，将环境保护对经济发展的减缓程度降到最低。同时，在污染物排放总量控制的前提下，允许付费受益者之间排放指标转让，发挥市场在资源配置中的基础性作用，提升排放指标的利用效能。

另外，《意见》充分利用我国新构建的环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的制度资源，要求各级各类法院“不断完善环境公益诉讼案件审理程序和配套机制。依法妥善审理法定机关提起的乡村生态环境损害赔偿案件，追究责任主体的生态环境损害赔偿责任”，在实施乡村振兴战略时，促进环境民事主体做到守法常态化、稳定化，环境行政执法主体做到严格、规范、公正、文明执法。

《意见》是文明和谐平安乡村振兴模式的司法规划

首先，《意见》的政治站位高，责任感和使命感强。《意见》深刻认识到，中国特色社会主义国家的司法权不仅仅是消极被动的裁判权，同时必须是积极能动的司法权。人民法院在实施乡村振兴战略过程中要增强提供司法服务和保障的自觉性、主动性，充分发挥人民法院在实施乡村振兴战略中的服务和保障作用，因而《意见》积极主动规划了服务和保障乡村振兴战略的具体司法措施。

其次，《意见》对指导思想和基本原则把握准确，能够推进实施乡村振兴战略过程中司法服务和保障工作不断向纵深发展。譬如，《意见》强调，着力维护农村基本制度稳定，依法依规支持农村试点地区改革试点工作，因地制宜、因地施策，久久为功，则意味着伴随乡村振兴过程中的农村改革，司法服务和保障也随之改进。

最后，《意见》弘扬社会主义核心价值观，促进文明和谐平安乡村建设，在弘扬社会美德、推进家事审判方式和工作机制改革、依法惩治危害农村社会安全的犯罪等方面都有具体措施。可见，《意见》是文明和谐平安乡村振兴模式的司法规划。