家庭政策中的家国责任分担研究

聂飞

摘 要： 家庭是人类社会最基本的单位，也是社会稳定和国家发展的基石。伴随着社会发展及生产生活的社会化，家庭事务从私人领域逐步进入公共领域，家庭政策成为国家干预、管理家庭事务的主要方式。从我国家庭政策的变迁来看，目前家庭在公共政策体系中处于附属地位，相关家庭政策对家庭的支持远远不够，家国责任分担出现问题，这导致家庭问题日益凸显。国家应将家庭视角纳入公共政策，明确国家的责任，使国家、社会、家庭合理分担家庭事务责任，使重视家庭真正成为国家、社会、家庭的共同行动。

关键词： 家庭政策;家庭;国家;责任分担

中图分类号：C913.11      文献标识码：A

文章编号： 1003-0751（2018）08-0075-05

一、引言

家庭是社会最基础的组织，它不仅是满足个体生存与发展需求的重要单元，更是社会稳定、国家长治久安的基础。家庭的重要性使其自然成为各种国家政策发生作用的结合点。国家通过制定与执行家庭政策对家庭领域进行干预与管理，实现对家庭直接或者间接的影响。狭义的家庭政策是指直接以家庭为对象的政策，广义的家庭政策则包括与家庭有关的所有政策，如经济政策、人口政策、劳动政策、消费政策、住房政策等，国家通过家庭政策作用于家庭的各个方面，从而对家庭发展产生影响。 ①

19世纪末20世纪初，家庭政策已经在西方一些国家出现，当时西方各国实施家庭政策的目的在于应对人口变动与经济发展给家庭带来的负面影响，缓解家庭与就业之间的矛盾。伴随着福利国家的形成和发展，家庭政策大部分时候被社会政策所涵盖，各个国家都采取国家干预的方式为家庭提供从摇篮到坟墓的全民福利，国家跨越家庭，直接对公民负责，家庭仅被视为福利传递的工具。从20世纪70年代开始，伴随着经济滞涨，福利政策面临多重挑战，经济衰退和劳动力市场机制僵化，政府承担了超过其承受力的福利负担，开支不断扩大;在全民福利体制下家庭的价值理念发生改变，家庭的传统功能逐渐丧失，这引发了人们对传统福利国家制度的反思。在对“福利国家”反思的基础上，西方国家开始认为福利供给应多元化，重新界定政府与家庭的责任分工，将支持、促进家庭发展作为目标，强化家庭的责任与功能，家庭作为福利的重要提供者重新得到重视。20世纪90年代以来，西方国家的家庭政策逐渐从直接供给转向间接供给，福利供给不再依赖国家，也不依靠市场，而强调发挥各个社会主体的作用。西方国家开始通过支持家庭，开发家庭功能，恢复家庭的福利供给与保障能力，将家庭政策作为社会政策的主要对象 ② ，给予家庭积极支持。

在转型期背景下，中国家庭面临着各种紧迫而严峻的问题。伴随人口出生率降低、家户规模缩小、家庭类型多样化，人口老龄化严重，家庭的稳定性被打破，传统的家庭结构正发生着前所未有的变化，从而引发了一系列社会问题。其主要原因在于我国目前尚未真正形成以家庭为对象的家庭政策，相关政策主要以补缺为主，在强调家庭成员责任承担的同时并未给予家庭积极而有效的支持。特别是家庭与国家在家庭政策体系中的责任分担失衡，缺乏支持与帮助的家庭独木难支，导致普通家庭遇到任何天灾人祸极有可能陷入困境并成为弱势群体。 ③

二、国家分担家庭事务责任的必然性

伴随着社会的转型与发展，家庭不仅是满足个人物质和精神生活的自我发展组织，更成为现代国家治理的重要组成部分，原本属于私人领域的家庭事务也逐渐开始进入公共领域，成为公共政策的对象，家庭事务也成为公共事务的组成部分。

1.家庭：从私域走向公域

在传统社会，家庭属于私域，是一个独立的社会单位，独自承担着情感、教育、经济、保护等功能，它是满足个体物质与精神需求的重要基础，这一时期家庭的排他性较明显，家庭产出的产品——财富、情感只为家庭成员所享有，处于自我满足状态。伴随着社会发展，个体的生产生活被帶入开放的市场化和社会化体系，家庭逐步走出私域，公域特征逐渐明显，家庭事务日益社会化。尤其是伴随着生活水平的提升，个体对衣食住行需求的增多与家庭满足需求能力之间的矛盾导致养老、医疗、教育等诸多家庭事务不得不求助于外部供给，市场通过商品化介入私人领域，国家以政策形式介入私人领域，家庭成为诸多公共政策的作用对象。由此可见，在生产生活社会化之前，家庭是个人生产生活的基础和经济安全保障的主要来源，而伴随着社会化大生产的深入、个体对社会化服务的需求以及公共服务职能的扩展，家庭事务可以通过市场和国家政策进行转移和分担，国家构建的相关家庭政策为家庭可能面临的风险提供兜底保障。 ④

2.家庭事务：国家公共事务的组成单元

在多数现代政治学教科书中，家庭常常被认为无足轻重，仅是社会发展的一个小的组成部分。 ⑤ 但在现代国家的发展与治理中，家庭是重要的社会基础，是国家制度构建的基石之一，与家庭相关的养老、教育、医疗、住房等制度无一不是现代国家构建与现代化建设的组成部分。因此，家庭理应在国家治理和政策议程中占据一定的公共话语空间，成为调节国家与个体关系的重要环节。在家庭不再属于个体私域的同时，家庭事务逐渐成为国家公共事务的组成部分，成为公共政策的重要对象。

3.家庭政策：国家分担家庭事务的治理方式

家庭政策是国家以政策形式对家庭进行支持与干预的重要手段，国家通过制定与执行家庭政策对家庭领域进行干预与管理。家庭政策不仅是一种社会政策，更是一种治理方式，国家与家庭通过家庭政策链接起来，在不同家庭政策模式中，国家与家庭分担家庭事务的责任有不同的划分。西方家庭政策模式主要有以下三种：

第一，自由主义家庭政策模式。这是自由主义国家认同的一种家庭政策模式，也被称为有选择性的家庭政策支持模式。国家将家庭事务推向市场，仅在市场失灵以及家庭陷入危机时为家庭提供支持与服务，对象主要是弱势家庭。国家是家庭陷入危机的最后安全网，不是所有的家庭都能获得国家的支持与帮助。这种家庭政策模式虽然在形式上让家庭事务从私人领域进入公共领域，但国家与家庭并未建立直接的联系，家庭政策并未深入到家庭事务的方方面面，仍是一种社会救助。 ⑥

第二，社会主义民主家庭政策模式。“去家庭化”是该模式的主要特征。国家给予家庭普惠支持，而不是待家庭陷入困境时才提供帮助。这种模式体现了社会民主主义的福利观。在这种模式下，国家是家庭事务和福利的主要提供者，个体对家庭的依赖被削弱，家庭仅作为国家与个体之间的传导媒介存在，家庭被“架空”，“存在感”降低，同时也增加了国家的财政负担。 ⑦

第三，保守主义家庭政策模式。此模式介于自由主义模式与社会主义民主模式之间，属于保守主义福利体制。国家对家庭提供中等水平的支持，目标是帮助家庭恢复家庭功能、稳定家庭结构，充当家庭的“辅助者”而非取代家庭责任。

三、我国家庭政策中家国责任分担失衡的现实检视

与国外的家庭政策模式相比，我国家庭政策模式在制度变迁中由于国家与家庭权力的不同划界呈现出不同的样态。改革开放后，国家的超强控制力逐渐从家庭领域退出，“再家庭化”进程开启，家庭问题日益显性化并逐步成为公共问题。但国家与家庭分担家庭事务责任存在失衡，其主要原因是家庭视角未被纳入公共政策。虽然国家已经逐渐意识家庭问题社会化的严重性，但国家对家庭政策所持的工具性态度导致家与国在家庭事务的责任界限不明晰，家庭政策与社会现实间落差大，从而引发一系列家庭问题和社会问题。 ⑧

1.独生子女家庭问题

20世纪70年代开始实施的计划生育政策对家庭规模、结构与功能的影响是巨大的，最为明显的是独生子女家庭的数量和比重大幅增加。改革开放以来，传统主干家庭逐渐减少，家庭规模变小，家庭趋于小型化，单人家庭和核心家庭数量增多，家庭生育功能逐步弱化，家庭经济功能与照顾功能被削弱;而独生子女家庭面临的压力更大，“421”的家庭结构与“无兄弟姐妹”的家庭关系使独生子女家庭照料功能更加弱化，养老困境凸显，存在比非独生子女家庭更大的社会风险。虽然国家出台了一些针对孕产保健以及育儿等方面的措施，但一直未从更高层次出台缓解独生子女家庭负担和风险的政策。 ⑨

2.农村留守家庭离散问题

农村留守家庭离散是中国农村劳动力转移过程中的突出问题。它始于家庭，归因于制度与政策。改革开放以来，伴随着经济的高速增长，我国取得了举世瞩目的成就，但传统的城镇化模式和经济发展方式给农村带来了一系列问题，留守家庭、流动家庭日益成为农村的常规家庭，家庭的保障功能大大下降，家庭脆弱性日益增长，失去家庭的个体和残缺不全的家庭已经逐渐成为社会弱势群体。而城乡二元结构下的基本公共服务远未深入到农村家庭照顾层面，这不仅延缓了农民工市民化的步伐，也造成了农村家庭的离散化。近年来，国家在户籍改革、城镇化等方面为农民工提供了一系列政策支持，但大部分政策对城镇化中家庭的关注、支持与保护不够，户籍、土地、社会保障、住房、就业以及教育等政策往往存在缺乏家庭意识、忽视家庭利益的情况：城鄉二元户籍制度阻碍农民的自由迁移与流动，土地政策改革迟缓阻碍农民工举家迁移，社会保障政策非均等化影响农民家庭的福利保障水平，住房政策滞后使得农民工有“业”难“居”，就业政策的城乡有别使得农民工无法获得平等的就业机会和待遇，教育政策的非均等化使得农民工子女或“留”或“流”。由此带来的结果是：一边是数以亿计的农业转移人口，另一边是大量的农村留守家庭，家庭成员处于离散状态，农村家庭功能遭到一定程度的破坏。

3.育儿与养老问题

改革开放以后，家庭成为满足社会成员保障和发展需要的主要组织，育儿与养老的责任重新回归家庭，但养老和育幼等基本社会服务的市场化给家庭带来沉重负担。从育儿来看，随着单位制退出历史舞台，原有单位提供社会照料服务减少，大部分企业不再提供托幼服务，目前的社会政策少有分担普通家庭育儿责任的内容，仅有的福利政策主要关注特殊儿童家庭。在这种情况下，普通家庭几乎承担了所有的育儿成本。由于家庭对劳动力市场的收入高度依赖，在公共儿童照料体系尚未建立前，家庭不得不在育儿和工作之间做出选择。如果选择照顾儿童而减少部分劳动力外出就业，家庭容易陷入贫困;如果选择更多劳动力外出就业，家庭则面临谁来照料儿童的难题。这一点在农村留守儿童身上体现得尤为突出。 ⑩

从养老来看，目前我国传统家庭功能萎缩，核心家庭增多导致家庭可提供养老资源趋于减少，家庭养老功能弱化且具有不可延续性。虽然国家扩大了社会养老制度的覆盖面，建立基本的养老保障体系，但依然不能满足养老的多方面需求，“无钱养”“无人养”问题凸显。不管是在城市还是在农村，传统的家庭养老已难以维系，城乡空巢老人、留守老人现象尤为突出。  此外，市场化的育儿、养老照顾取代家庭照顾任务，增加了家庭经济负担，这对于普通家庭来说并不是一个最好的选择。而在家庭中育儿养老的照顾任务更多由女性承担，在降低家庭经济负担的同时，影响了女性的就业与自我发展。

四、回归家庭：家庭政策的应然取向

从家庭政策的变迁来看，国家的价值取向决定着家庭政策的走向。在计划经济时期，国家以全能方式干预家庭事务，不尊重家庭的生存与发展空间，家庭功能完全被忽略;在市场经济时期，国家走向另一极端——“放弃”家庭，将家庭和家庭问题推向市场，在公私划界的趋势下家庭承担了主要的社会保护责任却未能获得足够的支持与保障。无论是计划经济时期还是市场经济时期，家庭始终未被视为治理单元，仅仅是社会管理的附属单元，国家与家庭之间或紧张或对立或疏远的非和谐关系使二者难以形成利益共同体，相关公共政策的设计始终没有以家庭为本位，家庭政策在国家公共政策体系中处于底层甚至属于政策盲区;家庭政策一直未主动适应家庭结构与功能的变化，家庭承担着巨大的责任却很难获得必要的政策支持，难以独自应对人口、家庭以及社会变迁带来的冲击，家庭问题成为当今社会问题的主要组成部分。  近年来，特别是伴随着全面建成小康社会的推进，家庭的重要性日益凸显，和谐、稳定、健康的家庭对于个人、社会和国家愈发重要，家庭政策的制定与执行越来越具有战略意义，家庭政策在国家公共政策的视野中由边缘向中心转移。

1.家庭政策中家国责任分担的必要性

第一，社会与家庭发展的必然要求。改革开放以来，效率优先的发展模式带来了经济高速发展，但伴随着私人收入和消费水平与社会福利改善的正相关关系的逐步递减，社会公平正义遭到一定程度的忽视，社会福利改善缓慢，家庭承担过多的社会福利与保障责任，家庭功能明显弱化，家庭风险剧增，家庭问题日益凸显，家庭迫切需要政策的保护与支持。千万个家庭的美好生活是治国理政的目标，国家应关注家庭所面临的风险，通过恰当、稳定、友好的家庭政策与家庭共担责任与风险，给家庭积极而有效的支持，这不仅可以更好地发挥家庭功能，改善家庭的福利水平，还可以平衡国家与个体之间的福利关系，促进社会的和谐稳定。

第二，家国文化下的必然选择。中国文化以家庭为主，家庭是社会的基本单元。家庭不仅是满足个人物质与精神需求的载体，更是我国政治、经济、文化和社会系统的核心要件。习近平总书记在2018年春节团拜会上强调：“中华民族历来重视家庭，正所谓‘天下之本在国，国之本在家，家和万事兴。国家富强，民族复兴，最终要体现在千千万万个家庭都幸福美满上，体现在亿万人民生活不断改善上。千家万户都好，国家才能好，民族才能好。”习近平主席阐述了国家与家庭的关系，强调了家庭在社会发展与稳定中的作用。对于整个社会来说，家庭的社会功能不可取代，家庭的生活依托不能代替，家庭和睦则社会安定，国家才能富强，民族才能复兴。推进家庭的健康发展，不仅需要家庭成员的共同努力，更需要国家、社会的支持。

第三，国家治理现代化的必然趋势。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展当代中国制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是维系国家秩序的重要制度变革，不仅是坚持与发展中国特色社会主义制度的必然要求，更是实现社会主义现代化的应有之义，治理不再是政府的特权，需要各方的合作协同与共同努力，每一个社会主体都应当承担起相应的责任。家庭是国家治理能力现代化的微观基础，它不仅是促使社会系统更好发挥作用的重要因素，更可以增强社会政策的功能 ，成为国家现代化的重要推动力量。国家是千万个家庭的统一体，社会通过千万个家庭才能运行和支撑，家庭是满足社会成员发展需要最有价值的资源，家庭回归国家治理体系中可以以更少的代价和成本解决社会问题，恢复并扩展家庭的生产、生育与养老功能，为公民提供全面、公平、合理的社会服务。因此，家庭价值与功效的实现是和国家治理需求相吻合的，稳定、和谐、功能正常的家庭不仅是社会稳定的根本，更是国家治理的有效力量。

2.家庭政策中家国责任分担的现实路径

第一，发挥国家的主体功能。要建立真正支持家庭的家庭政策体系必须从国家发展战略层面考虑，重构新型的家国关系，为家庭发展提供动力与制度保障，这是实现治理现代化的重要条件，更是广大社会成员享受公平、可持续公共服务与福利的基础保障。首先，发挥国家的兜底功能。保障民生是国家的当然责任，国家有义务根据财力和社会发展水平给予家庭必要的支持与保障，而不应视家庭事务为“包袱”;国家的兜底功能要以家庭需求为出发点，适度介入家庭事务，避免福利主义陷阱。其次，构建发展型家庭政策。发展型家庭政策的核心是强调家庭功能和责任，扶植家庭发展;要走出“干预”家庭与“放弃”家庭的政策悖论，实现家庭政策范式的转型，淡化工具主义的政策取向，将家庭整体作为政策对象，消除福利依赖的同时强调政策的能动性，提升家庭自身发展能力和禀赋;通过干预与早期预防的方式，支持家庭履行责任，最终帮助家庭永久摆脱生活、就业、教育等方面的障碍与困境。  最后，应明确国家与家庭在家庭政策中的定位和界限。构建家庭政策是支持家庭而不是代替家庭，是合作而不是此消彼长;国家要通过提供必要、基本性的政策支持，着力提高家庭延续传统功能的能力，逐步使家庭真正成为社会建设与福利供给中的治理主体。

第二，重视家庭的自我保障。在任何时候，家庭的保障功能都无法被取代，家庭是最基本的福利供给者，家庭给予成员的支持与保障是极为重要的。现代化发展与市场经济对家庭结构和家庭观念带来了极大的冲击，家庭功能有所减弱，但家庭的自助性仍是不可忽视的。随着经济社会的发展，相关领域公共服务的投入不断加大，但现有的社会保障很难保障全员覆盖，当现有的社会保障无法在短期内解决社会成员在教育、住房、医疗等方面面临的问题时，传统的家庭保障就成为最现实的选择。家庭是依托责任、情感与信任组成的独特社会单位，它不仅可以为成员的生存与发展提供物质与经济支持，还能为其提供情感与爱的支持，弥补社会保障的不足。要倡导“注重家庭、注重家教、注重家风”，每个家庭成员要平等相处、相互关爱，共同承担相应的家庭义务，提高家庭福利供给能力，使家庭真正成为成员应对风险与危机的坚实的共同体。

第三，发挥社会力量的作用。企业在家庭政策构建过程中扮演着重要的角色，它可以帮助有家庭责任的男女职工实现工作与家庭的平衡。企业不应将职工的家庭责任看作与企业无关的私事，應支持职工实现工作与家庭的平衡，这不仅有利于提高职工维系家庭稳定与和谐的能力，更有利于提升职工的生产率、降低离职率，形成企业与职工的双赢局面。因此，企业应以人性化的关怀政策为有家庭责任的职工提供平等的就业待遇，不仅尊重他们的劳动权益，更尊重他们的生活权利，力所能及地为他们提供灵活的就业方式与生活便利。采取有利于他们实现家庭责任的用工方式，使职工有时间参与家庭照顾、减轻家庭照顾者的压力，同时保障他们工作的稳定性，逐步实现工作与家庭责任的一致性。同时，社区也是连接家庭与政府的重要环节，它不仅可以有效弥补政府福利的供给不足，而且可以通过多样化的服务满足不同形态家庭的福利需求。一方面，应通过建立以社区为中心的家庭服务支持网络，将社区资源进行重新整合、激活社区各种物质与人力资源，提供多元化的福利服务。另一方面，通过不同类型的社区公共活动，提高社区内家庭行动的一致性，重建社区联系，为家庭发展提供良好的社区文化环境。

注释

①②吕青、赵向红：《家庭政策》，社会科学文献出版社，2012年，第36、53、112—113页。

③⑥唐灿、张健：《家庭问题与政府责任：促进家庭发展的国内外比较研究》，社会科学文献出版社，2013年，第10—11、20—27页。

④⑩马春华：《重构国家和青年家庭之间的契约：儿童养育责任的集体分担》，《青年研究》2015年第4期。

⑤⑦⑧刘笑言：《找回家庭：重构现代国家建设的社会基础》，《上海大学学报》（社会科学版）2016年第6期。

⑨胡湛、彭希哲：《家庭变迁背景下的中国家庭政策》，《人口研究》2012年第2期。

汤梦君、解振明等：《中国家庭政策的历史、现状与展望》，《中国人口学会年会论文集》，2010年，第162—168页。

王绍光：《中国·治道》，中國人民大学出版社，2014年，第250页。

赵家鑫：《发展型家庭政策兴起的背景分析》，《山东工商学院学报》2012年第3期。

孟宪范：《家庭：百年来的三次冲击及我们的选择》，《清华大学学报》（哲学社科版）2008年第3期。

吕青：《社会政策转向与中国家庭政策选择》，《甘肃社会科学》2013年第1期。

彭希哲、胡湛：《当代中国家庭变迁与家庭政策重构》，《中国社会科学》2015年第12期。

李原：《工作家庭的冲突与平衡：工作—家庭边界理论的视角》，《社会科学战线》2013年第2期。

刘伯红、张永英、李亚妮：《从工作与家庭的平衡看公共政策的改革与完善》，《中华女子学院学报》2010年第6期。

责任编辑：海 玉

Research on Family-State Responsibility Sharing Mechanism in Family Policy

Nie Fei

Abstract： Family is the most basic unit of human society and also the cornerstone of social stability and national development. With the social development and socialization of production and living， family affairs have gradually entered the public sphere from the private sphere. Family policy has become the main way for the state to intervene and manage family affairs. From the perspective of the changes of family policy in our country， the family is now in a subsidiary position in the public policy system， the family policy is far from enough to support the family， and the sharing of responsibility between the family and the state is problematic， which leads to the increasingly prominent family problems. The state should incorporate family perspectives into the mainstream of public policies， clarify the responsibilities of the state， and make the country， society， and family reasonably share the responsibilities of family affairs， so as to make a concerted effort to truly transform the family consciousness into common action of the state， society， and family.

Key words： family policy; family; state; responsibility sharing