反腐新常态下基层公职人员的均衡激励机制构建研究

陈建平

摘 要： 党的十八大以来，在惩治行动和制度建构的张力中，我国廉政治理渐入新常态。在这一转变过程中，短期内必然伴随着基层公职群体职业心态的起伏波动，呈现出“畏”与“欣”、“拒”与“迎”共存并立的矛盾态势，其中“为官不为”最为典型，表现为“不愿”作为、“不会”作为和“不敢”作为。因此，剖析反腐新常态下基层公职群体职业心态变化背后更深层次的行为逻辑和制度机理问题就显得十分重要。新常态下实现对基层公职人员的有效激励，势必要在均衡激励的框架下进行，从激励主体、内外激励和外部环境的创建入手，努力实现国家、社会和个人的利益均衡，并且要物质与精神层面并重，激励导向的内外环境联动，如此才能更好地调动基层公职人员的工作积极性并激发其廉政潜能。

关键词： 反腐新常态;基层公职人员;职业心态;均衡激励

中图分类号：D08      文献标识码：A

文章编号： 1003-0751（2018）08-0011-04

一、问题的提出及研究意义

党的十八大以来，中共中央将“全面从严治党”纳入治国理政的重大格局之中，正风反腐力度持续加大，全面从严治党不断向纵深发展。一方面，通过修订颁布《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等90余部党内法规，进一步突出制度化治理;另一方面，以“零容忍”的态度和决心，坚持“打虎”“拍蝇”“猎狐”，深入开展反腐败斗争。从反腐败打击的力度来看，超过以往，惩治力度空前;从惩治空间来看，上下协同，内外并举;从惩治对象来看，呈现“差序格局”，由上而下惩治对象逐渐增多，基层公职人员从绝对量来看处于高位态势。

人社部发布的《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2016年底，全国共有公务员719万人。但就其分布格局而言，我国基层公务员队伍庞大，92%是科级以下干部，60%在縣以下基层单位。众所周知，县及县以下行政机构是政府行政运作的末端，是基层行政组织。基层公职人员是贯彻落实中央政策“最后一公里”的执行者，站在为民服务的最前线，他们的言行举止与精神风貌直接影响党和政府的形象。有鉴于此，德国学者托马斯·海贝勒和舒耕德等人把中国的县乡干部称为“战略性群体” ① ，指明其在我国国家治理中的重要地位。然而，在高压反腐过程中，一些基层公职人员并未完全适应“新常态”，呈现出明显的“不适”症状，职业心态出现短期的起伏波动，或多或少地影响其工作效能的正常发挥。

有学者曾经针对基层公务员心理状况展开过调查研究，虽然数据显示基层公务员心理健康状况总体良好，但刚入职或级别较低的公务员群体的心理健康状态和压力感知明显低于平均水平，79.89%的基层公务员存在有轻度工作倦怠的现象。 ② 随着反腐步入新常态，学界和媒体开始关注到“为官不易”“官不聊生”“在岗不在状态”等现象。2014年《人 民论坛》杂志通过向东中西部10多个省市的党政干部随机发放书面问卷，有效调查了3450位党政干部。结果显示，压力大了、信心足了、牢骚多了、更纠结了等六大心态较为普遍，值得关注。 ③ 甚至少数干部表示“要想不出事就要少干事、不干事”。经过一年的努力，《人民论坛》杂志的再次调查显示，74.0%的受访者认为当前官场呈现了新秩序，但同时85.1%的受访者认为官场新秩序具有不稳定性;53.7%的受访者认同官场存在“懒政”“怠政”的不作为心态。 ④ 可见上述复杂心态并未完全消除，人们的担心也并非空穴来风。学者李永忠指出，高压态势让一些人收敛、收手、不敢乱作为的同时，也出现了一些不作为、慢作为的现象。 ⑤ 季乃礼从政治心理的角度分析指出：“反腐压力的加大，导致期望值降低，影响的另一个结果是利益得失的判定，进而影响将来采取冒险还是保守的行为。”“反贪压力强大的情况下，许多官员会由追求自我实现的层次，转到安全的层次。” ⑥ 可见，反腐新常态对于基层公职人员职业心态的影响是不言而喻的，多元性复杂心态的呈现以及当事者自身不同心声的流露引发我们思考。随着反腐步入新常态，要在保障基层公职人员“廉”的同时又发挥其“能”，打造“三清”（干部清正、政府清廉、政治清明）政治，就需要建构一套科学有效的均衡激励机制。正如党的十九大报告在谈到干部队伍建设时指出的，“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲” ⑦ 。

二、反腐新常态下基层公职人员职业心态的表现形式

如前所述，党的十八大以来，随着反腐步入新常态，基层公职人员职业心态具有明显的波动起伏性，复杂且多样。具体来说，有的表现为患得患失，亦焦虑，亦害怕，心态表露出颇为消极的一面;有的表现为对政治生态清朗化抱有较高的期待，亦自信，亦轻松，心态呈现出较为积极的一面。笔者认为，随着反腐步入新常态，短期内基层公职人员主要呈现以下两种矛盾心态。

1.“畏”与“欣”的心态并存

近年来，中央持续的高压反腐让许多做惯了“太平官”的公职人员感到了久违的畏惧、紧张和焦虑，特别是随着“小官巨腐”“蚁贪”等现象被社会“聚焦”放大，从业压力增大。一些基层公职人员往往产生明哲保身的想法，在实际工作中表现为“为官不为”，即“不愿”作为、“不会”作为和“不敢”作为。“不愿”作为主要源于高压反腐带来的各种或明或暗的“待遇”变化而产生的失落感。如礼节礼品被禁、隐性福利被切断、灰色收入受阻等给部分基层公职人员带来心理冲击。加之基层工作本身的繁杂性以及工作高度服从性与规范性特点容易引发心理疲劳与职业倦怠感，于是，有的基层公职人员“新疾旧病”叠加，造成“不愿”作为。“不会”作为主要源于个人本领恐慌引发的心理焦虑。以前，“不管白猫黑猫，只要能抓到耗子就是好猫”，党的十八大后，不仅要求“抓耗子”，更要求以正确的方式方法“抓耗子”，由此造成一些基层公职人员不会作为。“不敢”作为主要源于因高压反腐而萌生的畏惧感。在全面从严治党背景下，有的基层公职人员特别是领导干部担心工作中出岔子，抱着多一事不如少一事的心态，工作中畏首畏尾，裹足不前。

但是，反腐新常态下，也出现不少可喜的变化。2015年人民论坛做了一项调查，结果显示：74%的受访者对当前官场生态表示满意;60%的受访者认为基层干部中霸道、不讲理、不讲法的现象“有所减少”;60.1%的受访者认为基层干部中傲慢，不亲民、不爱民的现象“有所减少”。 ⑧ 上述数据表明：反腐成效受到大部分人的认可。实际上，身处基层官场中的绝大多数清廉者对反腐持欣欣然的欢迎和乐观态度，他们对于反腐新常态的形成和维持必将发挥重要作用。

2.“拒”与“迎”的心态共存

随着反腐步入新常态，中央先后出台了各项制度，对违纪违规人员加大了问责力度，特别是加大了整治群众身边腐败问题的力度，这就使得发生在群众身边的不正之风和腐败问题没有了“市场”。以往“吃卡拿要”“雁过拔毛”等伎俩成为某些基层公职人员的办事逻辑并成为一种“潜规则”，表现为“无公关”不“通关”。而正风反腐主要就是针对上述行为，阻断其获益得利的不正当渠道，这就会导致部分具有“经济人”属性的基层公职人员的心理抗拒和行为上的“软抵抗”——办事没动力，多做不如少做，少做不如不做。“脸好看，门好进，但事儿依然不好办”现象就是典型写照。但基层公职人员中的“自清者”和“崇廉者”以及广大群众对正风反腐各项措施是持欢迎、积极正向态度的。以往基层的“接待政治”“应酬生活”等耗损了公职人员大量的时间和精力，使得他们无暇顾及公共服务事业，群众也不甚满意。由“八项规定”破题而带来的正风反腐新常态使基层公职人员有更多时间和精力聚焦基层公共管理和服务，他们坚定拥护中央各项方针政策，对全面从严治党持热烈欢迎的心态。

三、反腐新常态下基层公职人员均衡激励机制的构建路径

诚如有学者指出的：“反腐治吏和官员激励并非非此即彼、你伸我缩的‘矛盾体。” ⑨ 完善当下基层公职人员群体的合理激励机制，既有利于铲除腐败滋生的土壤，又有利于激发基层公职人员干事创业的潜能。笔者认为，要实现对基层公职人员的有效激励，势必要在均衡激励的框架下进行。

1.构建国家、社会、个人三者兼顾的利益均衡激励机制

有学者指出，公务员激励的最佳机制应该是将社会公共利益与公务员个人价值较好地结合起来，在实现公共利益最大化的同时，逐步实现公务员个人价值的最优化。 ⑩ 在当前正风反腐新常态下，均衡激励机制的主体应包含国家、社会和基层公职人员三者，在国家利益和社会利益得到保障的前提下，探索基层公职人员个人利益的实现。当然，三者的利益均衡是一个动态过程。出于“理性人”的假设，在高压反腐态势下，基层公职群体可能会基于自身利益打破旧的均衡，力争实现低水平向高水平利益均衡状态的过渡，但最终也必须融合国家与社会的利益诉求形成新的均衡。基层公职人员的利益要服从国家和社会的需求，与此同时，国家和社会利益要尽量协调达成统一。三者相互依存，并可通过基层公职人员的努力实现利益均衡状态的水平上升。

2.构建物质与精神并重的均衡激励机制

Mitchell & Daniels（2002）曾对1990年以来激励理论的研究进行了回顾，并以“内在激励”和“外在激励”为区别标准构建了新的分析框架。  我国2006年颁布实施的《中华人民共和国公务员法》明确规定，对公务员激励采取“坚持精神奖励与物质奖励相结合，以精神奖励为主”的原则。但长期以来，我国的激励方式过于单一，重精神轻物质，导致物质和精神激励的失衡。笔者以为，在反腐新常态下，宜适度强化物质激励。中国劳动学会学者苏海南根据近些年对全国各地公务员工资的调查指出，县级以下的公务员工资水平较低。在少数发达地区，有的基层公务员的工资是不低的，但从全国总体水平看，基层公务员工资普遍偏低。  较低的收入水平势必导致基层公职人员困顿于生计，影响其工作积极性和廉洁性。正如有学者所言，虽然高薪未必就能养廉，但不反映绩效、贡献的工资制度几乎必然导致公务员消极怠工，同时刺激腐败。在正风反腐政策实施初期，国家采取“一刀切”的方式，导致一些基层公职人员正常的福利待遇被削减，影响了基层公职人员工作的积极性。随着新一轮的“薪政改革”开启，基层公职人员的基本待遇得到一定改善，但力度和强度尚需因地、因时制宜，同时还需要细化相關改革方案并且完善配套措施。

3.构建合理的职务晋升激励机制

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，提出要开辟晋升职级通道，调动基层公务员工作积极性。该《意见》的出台将有助于打破基层公务员职务晋升空间小、待遇得不到提高的现状，届时基层公职人员将大大受益。但与此同时，文件规定每一级晋升的平均时间为13年。晋升周期的过长无疑会使基层公职人员产生失望的心理，表现在工作上就是敷衍塞责、得过且过。另外，在公务员考核方面，“德能勤绩廉”是衡量我国公务员水平高低的基本维度，但由于在实际操作中受表层经验判断影响，“绩”仍然作为主要依据，并以此对公务员职务作出升迁降免的决定。 而这往往直接导致“以GDP论英雄”的“晋升锦标赛”现象成为常态。职务晋升的稀缺性是一种共识，必然只有少部分优秀的人才能得到首肯与提拔。因而，对于“上面千条线，下面一根针”的基层工作生态，要引入公开、公平、公正、竞争的晋升机制，坚持德才兼备的选人用人原则，让基层公职人员感受到不仅可当“能吏”，通过治理努力与效能产出实现晋升;也可以当“廉吏”，为官清廉，两袖清风，在百姓心目中树立良好的形象，以从政廉洁而实现晋升。

4.构建内外环境联动的激励机制

首先，实现组织内部与社会主体的意识契合。对基层公职人员精神面貌的聚焦、干群关系的关注、行为的监督等方面都具有一定的共识，让群众、媒体抑或其他主体有敢于说话的意识和底气。其次，引导舆论的理性表达。在当下的舆情境遇中，舆论媒体在客观、全面揭示腐败案情时务必保持理性。在积极引导社会第三方参与监督的同时，也要正视基层治理事务的复杂性和艰巨性，客观反映和评价基层公职人员的努力和付出，从而实现正负激励的有效均衡。最后，维护监督主体的正当权益。对监督主体依法实名举报违纪违法行为的，有关单位应当保护其人身和财产安全;对诬告陷害基层干部的则要追究其相关法律责任。

注釋

①[德]托马斯·海贝勒、舒耕德、杨雪冬：《“主动的”地方政治：作为战略群体的县乡干部》，中央编译出版社，2013年，第89页。

②郑建君：《基层公务员须身心共举 德行兼修——关于基层公务员心理状况的调查研究》，《光明日报》2013年1月22日。

③袁静：《从严治吏背景下的官员六种心态》，《人民论坛》2014年第19期。

④⑧高骊、谭峰：《“官场生态重建”公众满意度调查分析报告》，《人民论坛》2015年第12期。

⑤《反腐新常态——专访反腐专家李永忠》，《西部大开发》2014年第12期。

⑥季乃礼：《强力反腐下官员心理分析》，《人民论坛》2014年第28期。

⑦习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社，2017年，第64页。

⑨张潇爽：《调查报告分析一：当前官员怕什么？顾虑什么？郁闷什么？》，《人民论坛》2014年第21期。

⑩蒋硕亮：《中国公务员复合利益均衡激励论》，北京大学出版社，2008年，第144页。

[美]波特，比格利：《激励与工作行为》，机械工业出版社，2006年，第20页。

《释疑公务员工资下月调整：为何待遇要向基层倾斜？》，《新京报》2015年5月17日。

刘波：《公务员工资制度应更有激励性》，《华夏时报》2014年12月5日。

李和中：《21世纪国家公务员制度》，武汉大学出版社，2005年，第209页。

责任编辑：浩 淼   文 刀  

A Study on the Construction of Balanced Incentive Mechanism for GrassrootsPublic Officials under the New Normal of Anti-Corruption

Chen Jianping

Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， in the tension of punishment action and system construction， China′s clean government has gradually entered the new normal. In the process of this transformation， the career psychology of grass-roots public officials will undulate and fluctuate in a short period of time， presenting a contradictory situation of coexistence of "fear" and "joy"， "rejection" and "welcome". Among them， "not acting as an official" is the most typical one， which is manifested as "unwilling" to act， "will not" act and "dare not" act. Therefore， it is very important to analyze the deeper behavioral logic and institutional mechanism behind the change of professional psychology of grass-roots public officials under the new normal of anti-corruption. Under the new normal conditions， the effective incentive for grass-roots public officials must be carried out within the framework of balanced incentive. Starting with the creation of incentive subject， internal and external incentive and external environment， efforts should be made to achieve the balance of individual， social and national interests， and both material and spiritual aspects should be emphasized， and the internal and external environment of incentive-oriented linkage should be established. Only in this way can we better mobilize the enthusiasm of grass-roots public officers and arouse their potential for honest and clean government.

Key words： anti-corruption new normal; grass-roots public officials; career psychology; balanced incentive