澜沧江—湄公河跨界水资源利用的问题与对策

摘 要 随着澜沧江-湄公河流域各国经济的发展，用水需求的增加不可避免地加剧了流域国之间的用水矛盾。中国这一庞大的经济体在上游大刀阔斧地开发水能资源，下游国家出于本能反应开始担忧自身的利益。加之一些域外大国媒体以及非政府组织的片面宣传，中国与下湄公河国家在跨界水资源合作中的信任危机日益严重。本文在介绍澜沧江-湄公河整体水分配及其使用情况的基础上，探析中国在湄公河跨界水资源合作中的信任危机根源，针对所发现的问题提出相应的解决策略。

关键词 跨界水资源 合作 澜沧江-湄公河 信任危机

作者简介：王思涵，武汉大学中国边界与海洋研究院硕士研究生，研究方向：国际公法、国际环境法学。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.060

澜沧江发源于中国青海省唐古拉山北麓，穿过青海、西藏、云南三省区，流至西双版纳傣族自治州勐腊县出境，出境后改称湄公河。干流自北向南流经缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南五国，于越南胡志明市以南湄公河三角洲注入中国南海，是连接我国与东南亚国家的第一大河，素有“东方多瑙河”之称。

澜沧江-湄公河依据国际法对于国际河流的分类，属于多国河流，即流经两个以上国家领土，未经许可不对非沿岸国开放的河流。沿岸六国分别对澜沧江-湄公河流经本国领土范围内的该段水域享有主权。由于多国河流的开发、利用与管理均牵涉到其他沿岸国的利益，无论是上游国家还是下游国家在行使其主权权利时，必须审慎考虑该主权行为是否会对其他沿岸国产生不利影响。1966年国际法协会通过的《国际河流利用规则》，即著名的赫尔辛基规则，规定“每个流域国在其境内有权公平合理分享国际流域内水域利用的水益”。1997年联合国大会决议通过《国际水道非航行使用法公约》，公约第五条重申了“公平合理的利用和参与原则”，除此之外，公约第七条还规定“水道国负有不造成重大損害的义务”。可以说从国际法层面揭示了多国河流在开发利用上的紧密联系。

近年来，中国与湄公河沿岸国家在跨界河流合作中出现了信任危机，致使国内部分开发项目始终停留在规划阶段，止步不前。2010年湄公河持续处于低水位，下游国家普遍遭受大旱，引起其国内众多非政府组织、媒体和民众的不满与抗议，纷纷将矛头对准上游国家中国，认为我国在澜沧江段修建水坝等水利设施截留了大量的河水从而致其干旱。除此之外，下湄公河国家以建坝破坏河流生态系统为由阻碍我国进一步开发水能资源，认为大坝建成之后不仅会导致泥沙大量沉积，河流输沙能力减弱，下游河段也会由于泥沙供应量减少面临着海水倒灌侵蚀、滑坡等自然灾害的威胁。面对种种质疑，中国国家层面公布了环境评估、水文资料等数据，但下湄公河国家对该数据仍持怀疑态度。一些域外大国媒体在渲染中国威胁论的同时，指责中国修建大坝的行为将使得湄公河变成“不和之水”，更是加深了湄公河沿岸国家民众，乃至政府的误解。

一、澜沧江-湄公河整体水分配及其使用情况

（一）总体水量丰富，可基本满足域内用水需求

澜沧江-湄公河是典型的南北向狭长型河流，流经青藏高原、横断山高山峡谷、万象平原、湄公河低地等多种地形，冰雪融水、地下水、雨水等径流补给类型齐全，且受热带季风气候影响，降水充沛。

从总体上看，澜沧江-湄公河流量充足，无须域外调水，即可满足周边国家的用水需求。只是随着各国发展，无论是上游国家修建大坝的经济考量，还是下游国家农业灌溉的现实需要，不可避免地产生了用水矛盾。尤其是当全球极端天气频繁，下湄公河国家遭遇干旱灾害时，更是加剧了这种用水的紧张关系。经济飞速发展的中国，电力需求与日俱增，需要规划建设更多的水利设施。当一个庞大的经济体在上游大刀阔斧地开发水能，下游国家无形中产生了压力，出于本能反应开始担忧自身的利益，从而对中国水利建设的科学性问题从一开始就带上了否定评价的色彩。

（二）沿岸国水资源利用目标差异较大，用水矛盾集中在下游国家

中国澜沧江的径流贡献率虽只占16%，并非流域内产水量最多的国家，但因流经区域地势落差较大，具有开发水能的天然区位优势，如果仅着眼于部分损失而放弃整个项目的开发与利用，无异于因噎废食。 只因下游国家用水矛盾集中，即使上游开发非消耗性水能资源，对下湄公河国家水流量、泥沙运输等都会产生一定程度的影响。但是，“上游问题”是否都是“中国问题”？值得商榷。

所谓牵一发动全身，基于国际河流的共享性与互通性，中国开发水能资源会对整个流域产生影响，同样澜湄流域内其他国家的行为，也会导致这个生态系统内某些因素的改变，上游国家中任何一个国家的水坝蓄水增多都会造成流经下游的水量减少。此外，全球变暖、海平面不断抬升也在一定程度上加剧了紧张关系。同时，其认为中国利用大坝截留大量水源，加剧下游干旱程度，但实际上中国为缓解用水矛盾，也在积极地履行大国责任，多次为澜湄流域下游国家实施应急调水，即使上游国家开闸放水，水资源流经下游国家仍需时间成本。

二、澜沧江-湄公河跨界水资源合作中的问题根源

（一）开发与保护之争

澜湄流域合作危机的问题根源之一实则为“开发”与“保护”之辩，这在跨界水资源合作中是经常出现的一对矛盾。现如今人类已然意识到破坏型经济增长模式无异于杀鸡取卵，“绿色GDP”“可持续发展”概念在国家决策层面占据越来越重要的地位。跨界水资源沿岸各国也有其自身“开发”亦或“保护”的偏向。对于多国河流，各沿岸国虽对流经本国领土范围内的部分水域享有无可争辩的主权，主权权利的行使不应受到其他国家的干涉，但若该主权行为给域外其他国家造成了损害，该主权行为就会引发国际责任的承担，这也是国际环境法“国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则”的应有之义。

因此，国际河流中，“主权性”与“无害性”的特征决定了公平合理地开发利用跨界水资源，即用流域内共同利益适当限制国家主权行为。

（二）信息交流障碍加剧认识的片面性

当湄公河持续处于低水位，下游国家质疑上游中国建造水坝拦截了大量水源，经过积极磋商，中国亦同意公开相关水文資料，而当地方政府直接与下湄公河国家接触时，对于涉密问题公开与否又将上报请示，虽是依法依规必经的程序，但对于迟迟没有收到答复的对方国家来说，无疑会加深其误解。

流域各国接受信息的片面性。这一点与前述原因密切相关，受国内外双重因素的影响，流域内其他国家与直接冲突方中国交涉无果，获取不到其想要的信息之后，便只能接收非政府组织、媒体、区域外国家等第三方的间接信息。下湄公河国家因受部分非政府组织的片面宣传而产生误解，又出于国内政治需要而刻意曲解，为澜湄流域的不稳定埋下了隐患。

三、化解澜沧江-湄公河跨界水资源合作信任危机的建议

（一）推进国际河流管理模式升级，发挥国际河流管理机构职能

国际河流的管理模式大致分为三种类型：单独管理，部分联合管理和综合管理。单独管理是指流域国对于本国主权范围段的国际河流进行单方面的开发与保护。部分联合管理，相较于与其他国家没有任何合作与交流的单独管理模式来说，有针对性地就本国较为关注的部分与其他流域国家进行磋商与合作。 2014年11月，李克强总理在第17次中国-东盟领导人会议上提出构建澜沧江-湄公河对话合作机制，得到流域内所有国家的积极响应。澜沧江-湄公河合作机制，为6国围绕澜湄流域实施可持续开发提供了对话的平台，同时也将推进澜湄流域管理模式由单独管理向综合管理升级，即相互之间协调一致的共同管理，实现经济、社会、环境三者的平衡。澜湄合作机制刚刚揭开帷幕，如何协调该机制与湄公河委员会职能的重合与冲突，如何在澜湄机制之下兼顾六个大国的主权利益，真正实现整个流域的繁荣发展是该机制未来将要面对的严峻挑战。

（二）第三方介入评估，借助非政府组织增信释疑

交流渠道的堵塞是加深双方误解的罪魁祸首，但问题的症结所在恰好也是解决问题的突破点。实际上在中国与下湄公河国家的跨界水资源合作中，非政府组织就扮演着十分重要的第三方机构的角色。中国应改变以往回避国际或区域非政府组织参与的观念，积极地与其沟通交流，通过数据与信息的共享，客观地对问题进行联合研究，求同存异。这样不仅能使政府决策更具科学性，同时表现了大国善意的合作态度，为项目的后续实施营造了一个良好的舆论环境。

除此之外，中国还可以借助国际知名的具有权威性的水利、环境等第三方评估机构，对中国在湄公河上游的水利设施、下游出现的水问题进行评估并公布，同时将这些数据和结果提供给相关非政府组织参考，或者在澜湄合作机制中共享，积极寻求共同观点与可合作领域，加强相互之间的了解与信任，才能为流域水资源共同管理创造有利的条件。当然，出于维护国家主权和安全的需要，可以对涉及其国家安全的重要资料进行保密，不必对其他流域国家进行交换。

（三）建立科学的国际河流调度管理制度

科学的河流调度管理制度，既要保证下游国际的利益，同时也要防止下游国家联合起来“绑架”上游国家的情况出现。在丰水年份，澜湄流域无须域外调水即可基本满足域内国家的用水需求，但一旦遇到枯水季节，各国之间势必会因用水紧张而频发冲突。枯水时的国际河流水量调度管理制度要求建立全流域统一的调度机构，在缺水季节统一地调度干流以及重要支流上的大型水利工程，以满足各国的用水需求。

湄公河下游三角洲地区处于洪水频发区域，但该区域国家由于经济基础薄弱，防洪安全保障水平很低，建造的提防标准难以抵抗汛期洪水的大范围入侵。科学的国际河流调度管理制度需要根据澜湄流域的水文特点，分别确定六国的防洪标准，并据此设计各段堤坝的高度与相应的间距。同时雨情信息的实时共享与洪水预报，有助于各国拟定抗洪方案，保证澜沧江-湄公河整个流域的生命、财产、环境安全。

注释：

陈丽晖、何大明.澜沧江-湄公河整体水分配.经济地理.2001，21（1）.第28页，第29页.

王曦.国际环境法.北京：法律出版社.2005年版. 第18页.