治理食品安全谣言的思考和实践

文/黄功允

据国家食品药品监督管理总局数据：2016年全国范围内食品样品抽检合格率为96.8%，与2015年持平，比2014年提高2.1%，显示食品安全形势总体平稳向好。与之相对应，近两年食品安全谣言却呈集中爆发之势。中国工程院院士陈君石称：很多所谓的“食品安全问题”是由于误报、误解、误读造成的，“信息不对称对消费者造成的心理危害大于不安全食品对消费者的健康危害”。

食品安全谣言的传播途径

食品安全谣言诞生地在哪里？谣言又是如何进入网络传播的？对谣言的路径分析，有助于我们认清谣言产生的原因，合理评估其危害性，为治理谣言打下基础。

纸媒传导

谣言原产地为新闻报纸等传统媒介，进入网络后升级为食品安全网络谣言。由于传统媒介的审查较为严格，因此纸媒传导谣言更有权威性和欺骗性，产生原因多为非专业人士的误读、误判。比如，2010年12月，《大河报》称郑州一豆芽生产户所用的“无根生长素是一种激素类药物，其中五种添加剂均可致癌”。随后几年间多家媒体跟风发表乌龙报道，夸大无根豆芽危害，以至于无根豆芽被冠以“五毒俱全”的名号。2015 年5月，国家食品药品监督管理总局、农业部、国家卫计委联合出台了《绿色食品 芽苗类蔬菜》（NY/T 1325-2015）标准，为豆芽中无根剂使用划定限量，该谣言才得到彻底终止。

电视台传导

播放电视节目需经审查，特别是中央电视台，审查最为严格，但是谣言仍能避开重重关卡，成为地方电视台甚至中央电视台的“漏网之鱼”，危害被十倍、百倍的放大。2007年6月，北京电视台“快乐生活一点通”栏目曝出菜贩种植黄瓜时喷的药水，性质类似避孕药。实际上，该谣言于2001年就已被《江苏农业科技报》辟谣，但是谣言借助电视台的“东风”，大大削弱了报纸的辟谣力度，一时间人人谈“瓜”色变，损害了广大农民的利益。

门户网站发布

网站新闻也需要经过层层把关，但网站的审核毕竟弱于传统媒介，虽然拥有即时更改、删除内容等比传统媒介更快捷的纠正途径，但是也难以避免谣言的渗透。比如，2003年10月，华夏经纬网、生物谷等食品专业网站和搜狐、新浪等主流门户转载了“世界卫生组织公布的全球十大垃圾食品”，其中包括了方便食品，称其“含防腐剂、香精，只有热量，没有营养”。这一观点印证了公众对于方便面的“认知”。2004年9月，“ 中国食品科技网”邀请有关专家辟谣，介绍方便面的营养成分，然而类似的科普影响力小，无法扭转公众对于方便面的刻板印象， 2010年11月甚至出现“ 吃一碗泡面肝脏解毒32天”的升级版谣言。上述谣言导致方便面销量持续下跌。

自媒体发布

自媒体是普通大众经由数字科技强化、与全球知识体系相连之后，一种开始理解普通大众如何提供与分享他们自身的事实、新闻的途径。简言之，即公民用以发布自己亲眼所见、亲耳所闻事件的载体，包含博客、微博、微信、贴吧、QQ空间、论坛/bbs等。食品安全谣言由于其高度的话题性和关注度，成为不少“自媒体”吸粉的工具。两者结合，也就产生了今天最普遍、最难治理也是总体危害最大的自媒体谣言。根据中山大学大数据传播实验室发布 的《微 信“谣言”分析报告》，在所有被举报为“诈骗和虚假信息”的公众号文章中，以食品安全类谣言传播最多。比如，“塑料大米”“塑料紫菜”“假鸡蛋”“假包菜”等食品安全谣言视频都是通过朋友圈进行病毒式传播的。

食品安全谣言的成因

政府部门对谣言应对不足

谣言来源于恐慌与不信任。一些普通的食品安全事件，因为政府部门应对不足，可能演变成食品安全谣言。比较常见的有以下两种情形：

一是缺乏日常监管信息公开交流机制。根据《食品安全法》第二十三条规定：政府、企业、社会公众之间应当对食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。但是，目前大部分的评估和监管信息都是不公开发布的，基层监管部门缺乏与公众交流食品安全信息的实操经验。一旦出现食品安全事故，公开或不公开流传的监管信息就极可能被恐慌式误读和放大，产生食品安全谣言。

二是缺乏权威解释。我国食品安全监管改革刚刚启动，很多法律构想的配套制度和机构没有跟上，比如《食品安全法》提到的食品安全风险评估专家委员会和专家库在大部分地区没有设立，需要对食品安全事件进行评估和征求专家意见时，无法找到相对应的权威专家。专家是如何产生的，应当负哪些责任也不明确，导致监管部门没有专家撑腰不敢贸然解释，即使解释也因专业水平所限，存在解释力度不够、解释不到位的可能，解释后还存在群众认可度较低的问题。

媒体对食品安全监管工作的误读

媒体对食品安全监管工作不够熟悉，关于食品安全的报道往往有过度解读、误读的地方。

一是不当引用食品安全标准。比如，“食品‘黑加工’老板潜逃被拘”的新闻报道称：“检验结果显示，肉包含铝元素达100.8 mg/kg、馒头含铝元素达108.1 mg/kg，是国家规定的安全标准25 mg/kg的三倍有余”。实际上，并无铝含量“国家安全标准”为25 mg/kg的说法，检验报告中的“报告限25”是指检验品铝含量达到25 mg/kg才能被准确检出。

二是将移送公安侦查等同于犯罪。移送公安侦查只是侦查手段的提升，并未认定当事人犯罪。实践中，大量的食品安全移送案件，因当事人不存在主观故意、无法认定危害后果等因素，最后未被追究刑事责任。但是，媒体倾向于将移送等同追究刑责，实际上是放大了食品安全事件的危害性和严重性。

三是将“双随机”检查，误认为定向侦查。“双随机”检查是日常监管，发现问题带有随机性，但是媒体总喜欢将随机检查描述为定向的侦破工作，增加“戏剧性”。比如2015年8月，某新闻报道称 “年前，警方接到市民举报称，城关某早餐店老板购买含铝的泡打粉，生产肉包、馒头、油炸饼。随后，民警与罗源县市场监督管理局工作人员迅速到该早餐店抽检部分食品”。实际上，该县市场监督管理局在检验前事先未接到举报或警方的协查通知，抽检也是对不特定对象展开，并不是针对特定早餐店。

社会公众缺乏法律常识与辨谣能力

一是食品安全法律知识匮乏。《食品安全法》是食品行业的根本大法，但是很多群众，包括从业人员不了解或了解不深、不透。2016年12月，在“湖北黄冈黄州区食药监执法乱象”谣言中，执法人员执法时与商户产生言语冲突，商户声称问题食品只要下架即可，执法人员扣走过期食品是“依法抢劫”。部分媒体将商户作为被政府乱作为欺压的正面形象来报道，完全无视《食品安全法》对“销售过期食品行为处没收食品并罚款5万元以上”的法律规定，导致了恶劣的社会影响，最后不得不由央视进行辟谣。

二是群众缺乏辨别谣言的能力。谣言之所以具有蛊惑性，就是因为它足以以假乱真，而且传播谣言者抓住群众的心理特点，对谣言进行了包装和加工，能够引起被蛊惑者的恐慌，满足他们潜藏心底的阴谋论想法。要想打破谣言，必须找到比谣言更具说服力的事实与证据。就普通群众而言，不具备相应的专业知识、不花费比制作谣言者更多的时间，是难以辨识谣言的。

三是受害者缺乏自我辩护的途径。大部分谣言针对的是某个食品种类或某个食品行业，在行业协会、商会与行政机关试点脱钩的过渡期，行政机关与行业协会的职能边界尚未厘清。各行业协会缺乏代表会员集体利益发声的权威与能力，导致谣言的受害者成为一盘散沙，难以形成一股力量来反制造谣者。

谣言背后的利益驱动

一是以谋取非法利益为目的。食品安全谣言对受影响企业具有极大的杀伤力，部分造谣者已不再满足于博取眼球，赢得关注，而是转而谋取经济利益。“塑料紫菜”谣言在微博、微信朋友圈不断传播、发酵之际，罗源县的受害企业就接到了多起可疑电话，要求企业花钱消灾，该类要挟、敲诈行为可能是造谣者实施，也可能是其他人浑水摸鱼。反映出受害企业在谣言面前的脆弱，形同不设防的城池，引起违法者的垂涎。

二是企业间的恶性竞争。由于谣言具有不易证伪的特点，编造谣言可以显著打击竞争对手的市场份额，谋取商业利益。2017年5月，福州市民的朋友圈中流传一段视频，视频中一个阴暗的小作坊，不少工人正在用简陋的工具灌装超级波克啤酒，并有人在一旁说：“发往福州两万箱”。超级波克啤酒厂商代表马上表示有人恶意竞争，故意拍了这段视频，来抹黑超级波克啤酒品牌。企业一反常态，不要求对制假者进行深入调查，反而一口否认有假货存在，正是因为消费者对食品安全容不得一点瑕疵，只要存在喝到假酒的可能，就会大幅度减少该品牌啤酒的消费，因信任度减少而损失的市场份额要远远高于假货攫取的非法利益。

食品安全谣言治理对策

治理食品安全谣言既是政府的事，也是媒体的事，更是企业的事，需要政府部门、专业机构人士、相关企业、新闻媒体和公众五方凝聚合力，以互联网手段，立体化打击，共同防控食品安全谣言。

加快立法工作

一是专门立法打击。2015年《刑法修正案》将编造虚假的险情、疫情、灾情、警情入刑，但未将食品安全谣言纳入。在谣言造成的损失难以量化为民事索赔依据的情况下，使得造谣者风险成本极小，无法遏制愈演愈烈的造谣行为。2017年，国家食品药品监督管理总局发布《食品安全欺诈行为查处办法（征求意见稿）》，提出公安机关以治安处罚的方式打击造谣者。该规章的出台恰逢其时，但规章仍然无法承载打击食品安全谣言的重任。建议对治理食品安全谣言专门立法，或将该办法上升为行政法规。

二是加快互联网立法步伐。2017年6月，《中华人民共和国网络安全法》开始实施，这是我国第一部全面规范网络空间安全管理方面问题的基础性法律。但是，该法侧重于信息安全及网络安全，对网络谣言的治理只有总则部分的第十二条第二款提到“不得编造、传播虚假信息”，而且没有相应的明确法律责任。对比国外，澳大利亚制订了一整套关于网络信息内容管理的法规，尤其强调了政府、行业组织和企业在互联网信息内容服务方面出现任何问题时各个方面的监管责任，企业一旦上了黑名单，服务器就会被直接封掉。因此，我国可以通过立法形式明确谣言发布者、传播者的责任，建立谣言黑名单制度，对于上了黑名单的网站、服务器、微博、微信账户予以一定时间的封停，直至关闭注销。

打造互联网政府

一是设立专门机构打击谣言。网络谣言的危害很大，又具有即时发生、不断变化的性质，因此，设立一个专门的谣言监控和治理机构是十分必要的。比如印度自2001年起先后成立了信息裁决长官制度、网络上诉法庭和网络治理咨询委员会等专门机构对网络谣言进行治理。鉴于目前互联网的飞速发展，信息的交流与沟通日益重要，打击谣言的专门机构同时也可以承担信息咨询和网络救助的职能。比如，英国社区内的公民咨询局，主要给公众提供一些面对网上不确定性事件或不确定性信息的咨询和帮助。

二是推行网络实名制。2013年3月，国务院办公厅发布《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》，通知将出台并实施信息网络实名登记制度作为改革的任务之一。为了倡导诚信上网，压缩谣言的生存空间，有必要出台相应的法律法规，通过IP地址备案或手机实名注册等方式，切实推进网络实名制。比如，2007年1月，韩国国会通过了《信息通信网利用促进及信息保护相关法律》的修正案，该修正案正式开启了韩国“网络实名制”的时代。日本通过IP地址备案和手机实名注册等方式，使事实上的网络实名制在日本已经悄然普及。

三是开展网络谣言监控与预警工作。食品安全谣言是网络舆情监控的重要组成部分，相关职能部门和专家可建立联席会议制度，对信息真伪进行甄别。比如，美国战略通信中的社交媒体研究计划旨在对社交媒体中出现的欺骗性信息等进行监测、分类和追踪；俄罗斯将网络互动平台作为重点，借助技术手段对网民留言、论坛帖文实行24小时严格监控、甄别。我国的网络谣言舆情监控建议加强三个方面：一是第一时间删除虚假信息；二是对可能出现谣言集中爆发的平台和区域，初步评估规模及后果，并将评估结果及时反馈给当地政府监管部门；三是谣言平息后，进一步追根溯源，将造谣及传谣者的信息转给相应部门，追究不实信息发布者的法律责任。

增强企业应对能力

一是打造“透明企业”。公开透明是解决食品安全事件最快、最有效的方法。很多谣言都源于群众对于食品安全的不信任。一部分企业被谣言中伤后不敢声张，也不敢将实际生产情况向公众展示，因为企业本身某些环节不过硬，存在管理不到位，车间脏乱等问题。对企业而言，晚透明不如早透明，与其被透明，不如主动透明给公众看。因此，企业要把食品安全作为生命线，按照《食品安全法》的要求，做好“生产经营过程控制”，并在条件成熟时，逐步向公众公开生产经营过程，增加公众信任度。二是借助行业协会。在司法实践中，由于谣言具有跨地域、隐蔽性以及容易散失、无法保留等特性，企业往往遇到“证据采集难”“主体认定难”等问题。为了解决单个受侵害企业力量薄弱的问题，有必要借助行业协会的力量，以群体维权对抗食品安全谣言。比如，针对“塑料紫菜”谣言，晋江市紫菜加工行业协会就及时公开发布声明辟谣，并向公安部门报案，该市公安局成立专案组在全国各地抓获18名制造、传播“塑料紫菜”谣言以及实施敲诈勒索的违法犯罪分子。

媒体共治食品安全谣言

一是官方媒体主动汇总公布谣言。各级官方媒体、网站公布的信息相对其他媒体而言，更正式，更有权威性，只有在官方媒体“迟发声”“不发声”的情况下，群众才会选择去相信其他媒体。而从前文列举的谣言也可看出，很多谣言是绵延十几年，反复出现的。因此，媒体共治谣言的第一步就是要抢占各级官方媒体的制高点。主动对当地流传的谣言进行汇总公布，建立食品安全谣言库，方便群众检索。2017年国家食品药品监督管理总局就专门设立了辟谣版块，对近年来的几十个食品安全谣言进行了汇总公布。

二是门户网站和自媒体平台开展自查自纠。门户网站和自媒体发布平台对治理食品安全谣言负有主体责任，部分网站和平台以言论自由、无法监控为由，放任谣言在其网站上传播，实际上是一种违法行为。2012年起，国家互联网信息办公室会同相关部门严肃查处了一批传播谣言的网站，对多家谣言信息较为集中，没有采取管理措施的网站关停整改。政府的强力措施，表明了打击谣言的坚决态度，各门户网站和自媒体平台都相应加强了对信息的管理力度。比如，微信安全中心就把统计、分析、防范微信谣言作为一项日常的重点工作，2016年底，该中心还发布了“2016年度微信十大谣言”。

三是扶持反谣自媒体。在信息高度发达的互联网时代，任何幻想彻底铲除谣言产生土壤的想法都是不切实际的。但是谣言的控制与反制却势在必行。就网络传播动力学而言，目标免疫法是通过免疫很小一部分关键节点来阻断谣言的传播。“关键节点”在我国指各路“名人”“大V”，基于他们在网络上的影响力，如果能够不信谣、不传谣就能有效遏制、阻断谣言的传播；如果能第一时间辟谣，其反制效果将直接把谣言扼杀在摇篮里。西班牙巴塞罗那市政府曾招募和培训了一批抵制谣言代理人，专门从事破除谣言和传播真相的工作。因此，支持反谣自媒体发展，能够阻断食品安全谣言的传播链条，实现真正的“以网管网、社会共治”。