文物勘探工作各环节中存在的主要问题及应对措施

□陈利民

文物勘探是目前我国调查了解地下文物遗迹分布情况的重要手段，是进行考古发掘的重要依据，也是保证地下文物免受建设性破坏的一项重要措施。从2008年至今，郑州市是河南省唯一一个为建设方免费进行文物勘探的城市。从2018年开始，郑州进行招标拍卖挂牌出让国有土地使用权考古调查勘探发掘前置改革，但对已经划拨的用地、协议出让的用地以及已经通过“招、拍、挂”取得的用地，仍由建设方直接对接文物部门进行文物勘探和考古发掘。

郑州市文物勘探管理办公室（以下简称“勘探办”）成立于2013年12月，在财政经费严重不足的情况下，科学管理，不断提高文物勘探效率，为建设方提供高效优质服务，在保证建设项目顺利开展的同时，保护了大批地下文物免遭破坏（勘探办成立4年多来，共完成勘探面积近1亿平方米，发现遗迹近1.3万处）。但在文物勘探实际工作中，建设方存在一些问题，不利于文物保护及文物勘探工作的顺利进行。本文以郑州市文物勘探工作为例，按照文物勘探的工作流程，谈谈现阶段文物勘探工作各环节中存在的主要问题及应对措施。

一、建设项目进入郑州市文物勘探管理办公室之前，建设方在郑州市文物局的项目受理程序中存在的主要问题

《中华人民共和国文物保护法》规定，由文物行政主管部门授权有资质的文物勘探部门进行文物勘探。只有郑州市文物局受理过的文物勘探项目，郑州市文物勘探管理办公室才能和建设方签订文物勘探协议。但在文物局受理环节，建设方不按要求提供相关资料，因此造成的时间成本却往往被算到勘探办一方。

二、建设项目经郑州市文物局受理后，进入郑州市文物勘探管理办公室文物勘探业务范围后存在的主要问题

1.踏看现场环节

根据规定，在市文物局办事大厅受理建设项目后3个工作日内，勘探办安排人员为建设方的项目踏看现场。对不具备文物勘探条件的建设项目，负责踏看现场的勘探人员会即时出具 《文物勘探现场清理告知书》，明确告知甲方如何清理现场、清理标准和注意事项。涉及各级文物保护单位建设控制地带范围内的项目，需在文物部门的指导下进行现场清理，以尽可能避免建设方在清理过程中对可能存在的地下文物造成破坏。

虽然要求很明确，但在实际操作中，却是问题重重。

（1）有的建设方清理出来的现场始终无法达到文物勘探工作条件，导致勘探办需多次、反复安排人员为建设方踏看现场。

（2）有的建设方约好踏看现场的时间却多次爽约，浪费工作人员的时间，同时影响工作人员踏看其他项目。

此外，部分建设方在清理现场时，有意无意地将勘探区域部分或全部深挖，导致地下文化层破坏的情况时有发生。

2.签订协议和修改协议环节

因建设方原因，导致勘探协议多次修改，并由此极大地增加了双方的时间成本。具体如下：

（1）建设方无法提供完备的资料，或者提供的资料不合要求。

（2）建设方未等确定准确用地范围就办理文物勘探手续，导致勘探协议面积多次修改。

（3）部分建设方盖章程序用时较长：有的建设方需要到外地总部盖章，有的建设方内部签批手续复杂，有的建设方盖章后经办人未及时送回文物局办事大厅转勘探办盖章，这些建设方的原因都会影响文物勘探协议的签订速度。

（4）建设方因勘探面积、项目名称、项目地址、甲方变更等情况需要修改勘探协议。

因建设方原因，多次更改协议面积造成后续更改用地红线电子版勘探报告无法及时出具，甚至报告已经上报市文物局，且建设方已领取之后，建设方仍在要求更改协议和报告，这极大地增加了双方的时间成本，造成人力财力的浪费 （郑州市免费勘探、免费出具文物勘探报告）。例如：有的建设方同一个项目更改协议面积5次。有的建设方因项目分一期、二期等原因，勘探发现遗迹后，为了使没有遗迹的区域不受考古发掘的影响，先进行建设，人为地拆分用地区域，更改协议面积。有的建设方甚至提出一栋楼的基础要分两个协议签订的无理要求。例如某开发商项目中配套有小学校，因免费文物勘探，签协议时一并签入面积。但开发商项目发现遗迹后，小学校1.2万平方米已经勘探了1万多平方米并未发现遗迹，但建设方担心发现遗迹，要更改协议去掉小学面积，在被告知剩余不到2000平方米未必会发现遗迹，若有遗迹可各自承担发掘费后，仍然没有和区教育部门进行沟通，只是拖延不让出具勘探报告，要求更改协议面积，最后由市文物局勘探办人员和区教育局进行沟通，更改。

3.派工环节

根据规定，文物勘探协议正式生效后，勘探办派工的人员将根据项目的地点、面积大小、队伍和技术员等多种因素按先后顺序进行派工。省市重点项目工程、医院、学校、消防、电力等民生工程优先派工进场。

在实际操作中，派工环节出现问题的主要因素如下：

（1）建设方经办人员变更或联系方式变更未能及时告知勘探办，造成派工人员联系不到建设方，无法按正常派工程序安排勘探队伍进场。

（2）建设方经办人员未能正常交接，新经办人不了解建设项目的真实情况，与派工人员沟通失误，导致勘探队伍进入的实际场地块编号与协议编号不符，现场勘探人员编写及绘制的原始文物勘探档案资料需要整体改正，这在一定程度上增加了双方时间成本和人力的投入。

此外，遇到项目集中，或省市重点项目较多时，勘探办存在人员调派不开的情况，派工人员无法按建设方意愿，在他们要求的时间内安排勘探队伍和技术员进场，为了抢进度、赶工期，部分建设方直接找关系从正在作业的勘探队伍中抽离人员进场勘探，这在一定程度上造成勘探办派工人员的工作无序进行。

4.勘探环节

随着郑州市城市建设范围越来越大，远离市区的项目增多，需使用外队探工，需要建设方按协议条款为外队探工安排食宿。但有的建设方为快速进场向派工人员承诺安排妥当，但当队伍进场后才发现无处落脚，造成转场窝工，不仅增加了外队运营成本，更影响了勘探进度。

部分项目进场会遇到村民阻工。有的是因为有地表看不见的现代坟，有的是建设方已经补偿但仍有可待收获的农作物，有的是因为村民不满意建设方的补偿款，等等。为确保勘探队伍人身安全，只能迅速撤场，等待建设方协调处理好后再次安排勘探人员进场勘探。这样不仅影响了建设方自己的项目进度，造成勘探队伍窝工，增加作业成本，也间接影响了其他勘探项目的进场时间。

有的建设方不听劝阻，文物勘探正在进行就开始同步施工，破坏遗迹的现象时有发生。勘探办只能迅速采取措施核验报发掘、同时报文物稽查大队。

建设方外联人员在要求补探派工时，都会保证未探区已经具备勘探条件，结果进场后却因现场清理不到位而无法勘探，造成窝工或撤场。为了避免这种情况的发生，现阶段勘探办对补探面积较大的场地，会安排人员先踏看现场，确定场地具备勘探条件后再派队伍进场补探。另外，为提高勘探效率，勘探办原则上要求一次性补探完成，面积大的未探区域，可以二次补探完成。但部分建设方无视勘探办的规定，上万平方米的未探区，仅仅清理出百十平方米或近千平方米，就频繁要求进场补探，只为向单位证明工作正在开展，丝毫不考虑勘探办的经费、人员、时间等投入会影响大量新项目勘探的正常进场。

5.验收环节

根据规定，对于发现遗迹的项目，勘探办在勘探完成后会进行工地验收的环节，与建设方签订 《文物勘探遗迹现场保护签收表》，以确保在考古发掘前已探明的文化遗存不被破坏。

部分建设方出于考古发掘占用工期等利益方面的考虑，会阻挠验收工作的顺利进行。

有的建设方验收时不到工地现场，有的建设方到工地现场，却推诿或者明确拒签。对于拒签的项目，勘探办会立即报发掘，并缓出勘探报告。

有的建设方在已经勘探的区域还未被勘探办验收和市文物局复验的情况下，在清理未探区域时将探区进行了碾压，影响验收工作的顺利进行。

有的建设方对验收结果存在异议，拒不承认有古代文化遗迹，经督查科复验后仍要求复议。最终由北京大学考古专业毕业且主持过全国十大考古发现遗迹发掘的勘探办主任亲自带领验收科、督查科到建设方文物勘探工地现场去勘验，才确认为古代文化遗迹，并立即报发掘。

有的建设方划定红线有误，造成勘探面积扩大，在原定红线内，现定红线外发现的遗迹，建设方不愿意让报发掘，且不承担发掘费。

6.制作勘探报告、出具勘探资料的环节

对于新签文物勘探项目，勘探验收交齐所有勘探资料，在具备出勘探报告的条件下，勘探办会在7个工作日内为建设方出具文物勘探报告并上报市文物局。需要出具《补探说明》的情况不在7个工作日时限内（为建设方出具补探资料要排在首次勘探项目之后，有遗迹的除外，要报发掘）。以下情况因建设方原因导致勘探报告无法出具或迟出。

（1）因建设方原因，多次催促建设方仍不向勘探办提供勘探项目CAD电子版，无法为建设方制作勘探报告。

（2）在完全具备出具文物勘探报告的前提下，建设方要求勘探办先不要制作勘探报告。原因有以下几种：一是发现遗迹妄想不报；二是发现遗迹想拆分项目地块，为他们留出更改协议、蓝图及电子版的时间，分别出报告；三是存在未探区，希望全部补探之后再出报告。

（3）有些建设方虽然在勘探工作开展时提供了勘探项目CAD电子版，但其协议面积与用地红线面积不符，需要核实图纸，有时还要更改协议、蓝图和电子版，这都导致勘探报告无法及时出具。

7.其他情况

（1）建设方明确提出无理要求，希望文物勘探部门为建设方承担责任。

例如，有的建设方文物勘探报告已经出具4年多了，先说勘探报告找不到了希望补办。勘探办核实报告后同意补办时，建设方又提出将4年多前制作报告的日期改为补报告的日期，因为他们领导会被追究拿地时间久，项目迟迟无进展的责任，希望勘探办帮忙更改日期，然后建设方领导才能解释说因为文物勘探刚完成，以此推卸责任。勘探办断然拒绝：补报告可以，原样补办，不做任何更改。此后，勘探办对补办文物勘探报告的环节更加谨慎。

（2）有的建设方在已探区域发现遗迹并签了《文物勘探遗迹现场保护签收表》后，担心未探区还会发现遗迹，在对未探区域进行现场清理时故意超挖超深，等建设方要求补探，勘探办去踏看现场时，有的已经打了护坡看不到侧壁上的现象，有的已经挖到了生土层没有补探的必要了。

（3）有的建设方文物勘探项目场地发现有遗迹，在和勘探办已经签了《文物勘探遗迹现场保护签收表》和《补探承诺书》的情况下，将责任推给建设方外联人员，说未告知施工部门，佯装不知有未探区，而进行了施工作业。

（4）有的建设方文物勘探项目在发现有遗迹的情况下，破坏遗迹现场，建设方推说是施工方为赶工期所为，建设方不知道，再由建设方来与勘探办解释，进行后续处理。

（5）建设方与勘探办负责对接的外联人员，以其对项目的施工方没有任何约束权为由，对文物勘探整个过程中出现的违规违法问题进行责任推脱。而对不明真实情况的领导和政府部门，又将责任推给文物勘探部门。

三、应对措施

以上种种，建设方因各种自身原因存在的问题，严重影响了文物勘探工作的顺利进行，加大了双方时间成本、人力成本和财力的投入。勘探办在勘探经费非常紧张的情况下尽职尽责，为建设方提供高效优质服务的同时，为尽量减少建设方不负责任的负面影响，采取了以下应对措施。

1.狠抓内部管理

郑州市文物勘探管理办公室自2013年12月成立以来，狠抓内部管理，合理设置内部机构，科学分配科室职能，对文物勘探工作全程实行内部监督和外部监督。

内部机构设有业务科 （主要业务有踏看现场、签订协议、派工、文物勘探档案管理、编制审核勘探报告、业务数据统计汇总、文字材料、业务接待、考勤、生产用车管理）、验收科（主要业务有工地质量验收、勘探资料收集整理）、督查科（主要业务有工地督查、复核、技术指导、勘探工作全程监督）。

勘探办除主动进行内部监督外，外部监督方面，全年有郑州市文物局的实时监督和建设方加盖公章的服务质量回访调查表以及郑州市文物局纪委监察回访表。

截至2017年11月底，郑州市文物局纪委回收的 《行政审批行政服务事项效能监察回访表》共计300份（不需加盖建设方公章，项目结束现场填写完成后，才让建设方领走《备案意见》），主要考核文物勘探工作。只有4份是有关人员不认真看内容，自相矛盾全填“是”，其他正常表格统计结果全为满意。加上这4份统计，满意率达到98.7%。郑州市勘探办收回的 《郑州市文物勘探管理办公室服务质量回访调查表》加盖建设方公章的满意率达到100%。

两种不同监督渠道的反馈结果都证明建设方对勘探办工作的满意率都超过文物局制定的标准（95%）。建设方还送来一面上写着“廉洁高效 服务真诚”的锦旗。勘探办用事实证明自己的工作成绩，树立了良好的社会形象。

2.工作中不断健全各项规章制度，狠抓落实

制定了《郑州市文物勘探工作操作规程》《郑州市文物勘探管理办公室文物勘探档案管理制度》《郑州市文物勘探质量验收办法》《郑州市文物勘探工地纪律管理制度》《郑州市文物勘探管理办公室廉洁自律工作制度》《信息报送制度》《郑州市文物勘探管理办公室服务质量回访制度》等各项规章制度，并严格执行。做到所有工作环节都有时间节点可查、有经手人签名，责任到人。

有的建设方自己丢失协议、勘探报告或因人员离职故意不交接，却向郑州市文物局说勘探办至今未给建设方出具。勘探办平时严格执行《信息报送制度》，查询相关资料后上报文物局何时何人经手及接收人姓名，建设方何时何人领取、签名。挽回了对勘探办可能造成的负面影响，并告知可以补办相关资料。

3.坚持4年的每周业务例会制度

由领导和三个业务科室管理人员共9人参加的每周二业务例会已经坚持4年，对于“疑难杂症”项目及时汇报、集体讨论、果断决策，廉洁高效推进文物勘探工作。对建设方的违法违规行为及时采取防范措施和处理措施，尽量避免造成不良后果。

4.创造隐性的经济效益和社会效益

科学管理文物勘探档案，本着为建设方节省人力、财力、时间的原则尽量简化手续，合理利用文物勘探档案。在保证文物勘探质量的同时，为建设方提供高效优质服务。创造了隐性的经济效益和社会效益，得到建设方和政府部门的肯定。

郑州市文物勘探档案是按年份（协议号）顺序将每个项目文物勘探档案入档案室并存档保管的，按年代存放。可通过项目单位、名称、地址等关键词在电子文本档案中进行多检索点检索。

目前郑州市文物勘探管理办公室存有从1992年至今的项目勘探档案的卷宗8000多个，利用文物勘探档案为建设方更改协议，拆分、合并勘探报告，为建设方出具曾经勘探过地块的文物勘探证明，为检察院办理建设方案件、为法院办理建设方纠纷案件提供办案取证材料等。对于政府逆向核查个别建设方迟迟不作为的项目，文物勘探档案能为文物部门证明 “清白”（勘探业务从开始到结束全程有时间记录）。

5.主动加大媒体宣传力度

为尽量减小建设方不负责任可能造成的负面影响，让政府部门和社会更好地了解文物勘探工作以及勘探办优质高效服务建设方采取的举措和取得的成绩，近年来，郑州市文物勘探管理办公室主动加大媒体宣传力度。仅2017年，就在政府官网、政府内网、郑州市文物局官网上宣传报道十余次，树立了勘探办良好的社会形象。

6.积极面对问题、解决问题

对实际工作中出现的各种问题，郑州市文物勘探管理办公室积极面对，通过对问题进行多维度分析和总结，再结合目前实际环境，提出适合的解决方案。例如，面对建设方划定红线有误，造成勘探面积扩大，在增加勘探办人力、经费、时间成本投入的同时，原定红线之内、现定红线之外的遗迹发掘费用，建设方不愿意承担。而如果不报发掘，已经探明的遗迹就有可能遭到破坏。为解决这一问题，目前，勘探办在勘探协议中增加了一项条款：“因甲方指定的勘探范围有误，多探部分所产生的各项费用由甲方承担。”新版协议签订后，将含此条款的其他两项关键条款打印在半页纸上，装订在建设方协议封面上，让建设方核对关键信息，确认后签名，协议甲方盖章后转勘探办盖章。此后探出红线外的现象基本未再出现。