盐城市政府向社会组织购买公共服务的实践与思考

摘 要 西方发达国家多采取向社会组织购买服务的方式为社会提供公共服务。随着我国经济社会的加速发展，政府管理体制的不断革新，政府向社会组织购买公共服务已经成为当前时代发展的重要选择。为更好地满足人民对优质公共服务的需求，笔者调研了当前盐城市政府向社会组织购买公共服务的现状及存在问题，并提出了针对性的完善对策和建议。

关键词 社会组织 政府 购买 公共服务 公共产品

作者简介：卞海霞，中共盐城市委党校，副教授，研究方向：公共管理。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.067

政府向社会组织购买公共服务源于西方，现已成为当代西方发达国家提供公共服务的主要方式。关于其含义有广义和狭义之分。从狭义的角度来看，政府向社会组织购买公共服务是指“政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用”。随着我国经济社会的加速发展，原先的由政府直接提供公共产品的服务模式不仅导致政府机构臃肿庞杂、运行成本居高不下，而且服务效果也难如人意，不能很好满足人民群众对优质公共服务的向往和需要。为了有效降低政府运行成本，为人民群众提供更加优质的公共服务，盐城市政府在该方面进行了相关探索。笔者对盐城市政府向社会组织购买服务的现状及存在问题进行了广泛调研，并提出了针对性的完善对策和建议。

一、主要现状

近年来，盐城市委和市政府高度重视社会组织的健康和有序发展工作，不断优化发展环境，使得社会組织如雨后春笋般地大量涌现。截止2017年2月，盐城全市登记社会组织8858个，其中社团4459个，民非4393个，基金会6个，信用等级评估数达3307个。

随着政府职能的转变和行政管理体制改革的深化，政府将原有职能中的公共服务和社会事务部分剥离出来，并逐步建立向社会组织购买公共服务的机制。2014年以来，盐城市相继出台了《关于推进市级政府购买公共服务工作的意见》、《政府购买公共服务实施细则》、《盐城市人民政府关于印发促进社会组织改革发展实施意见（试行）》等一系列文件，对政府向社会组织购买公共服务的购买范围、购买形式、定价方法和工作程序进行了初步规定。同时，初步建立起一套涵盖事前、事中和事后全过程的公共服务购买监督机制，形成了内部监督、财政监督、审计监督和社会监督的综合监督体系。

盐城市政府向社会组织购买公共服务的总体情况呈稳步发展趋势。据初步统计，2014年，盐城市本级行政事业单位共向50多家社会组织购买了60多项公共服务，涉及资金1.1亿元，内容和范围涉及大病医疗保险、代理服务、物业管理、环境监测、环卫作业、司法服务、青少年支持陪伴、社区公益等公共领域。2016年，全市购买公共服务支出首次超过10亿元。

二、存在问题

经过四年多的实践探索，盐城市政府向社会组织购买服务既激发了社会组织的活力、促进了政府职能的转变、延伸了政府服务的触角，让人民群众享受到了更多更好的服务。但是不可否认，其在实践中仍然存在着一些亟待解决的问题。

（一）购买政策缺乏整体性和针对性

政府向社会组织购买公共服务属于一项新生事物，尚处于实践探索阶段，政府对购买内容、购买数量、购买质量、资金来源等方面的标准和规范仍较粗疏，且缺乏总体规划。到目前为止，政府仍未制定《政府购买社会组织服务项目指南》，并且向社会组织购买公共服务的内容也没有实现稳定化和常态化。尽管在诸多部门购买与机构职能相关服务的实践基础上，盐城市制定了《盐城市市级政府购买公共服务集中采购指导目录》。不过该目录仅规定了通过政府专门采购渠道进行采购的公共服务项目范围，而对其它未列入目录的公共服务项目则由各机关单位向财政部门申请，获批后才能自行采购。盐城市向社会组织购买公共服务制定的政策因而缺乏整体性，呈现出较强的碎片化特点。另外，盐城虽然在全省率先制定市级《政府购买公共服务实施细则》，但细则在设计上缺乏差别化，针对性也不强。如购买居家养老服务项目，城市与农村之间没有实行差别化的设计，因此，相较于集中居住的城市社区居民，居住分散的农村社区居民则需花费更多的交通成本和时间成本，致使有些社会组织在承接农村居家养老服务项目时，需要承担更多的额外成本。

（二）购买程序缺乏规范性和透明性

政府向社会组织购买公共服务或多或少都存在“程序不规范”的情形。由于相关法律制度的缺失或不完善，盐城市政府向社会组织购买公共服务的程序规范化程度不高，公开透明度较低。目前，政府购买公共服务的最主要方式是项目申请制，但由于受到人情社会的影响和制约，基于熟人关系的非制度化程序和“内部化”合作仍然存在。不可否认，项目申请制在运行过程中，由于申请流程、项目标准、资金使用、程序监督、服务评估等方面仍不够公开和透明，也引发了一些偏差和违规行为。

（三）监管体系缺乏系统性和科学性

在实践过程中，有关职能部门在对购买公共服务的监管方面，普遍缺乏科学系统的评价体系和强有力的监督体系，出现“重投入、轻管理，重资金、轻绩效”的现象。加之，公共服务的监管权比较分散、社会组织有时与监管部门又存在复杂的利益关系、公共服务的成效难以精准度量，这些都不免会给公共服务购买中的绩效考核、监管等带来困难和挑战，最终难以保证考核评估的客观、公平和公正。

（四）社会组织缺乏竞争性和专业性

近年来，盐城市社会组织的数量和规模呈现出较快的增长，社会组织的领域也不断拓展，为社会治理创新发挥了不容小视的作用。但是在当前这些社会组织中，社区群众团体占了绝大多数，而诸如儿童青少年服务、为老养老和公益慈善类等直接为老百姓提供公共服务的社会组织比重较低，仅占10%左右。同时值得我们注意的是，与当前经济社会快速发展的需要相比，相当一部分社会组织自身仍存在着服务水平低、运营水平弱、专业人才缺乏、竞争意识落后和社会认可度不高等诸多问题。社会组织在承接政府公共服务的过程中面临的一个最重要问题就是组织自身能力不足和综合实力不强难以有效匹配政府日益增长的公共服务社会化的需求。

三、主要对策

针对盐城市政府在购买社会公共服务过程中存在的上述问题，笔者认为可从以下方面进行完善：

（一）完善购买制度体系

一是界定需要购买公共服务的领域，明晰公共服务购买的权责范围。二是逐步加大政府资金投入，健全公共服务购买激励机制，建立社会建设专项资金与财政收入（支出）同步增长机制。三是完善财税措施，将社会组织承接公益项目纳入减税或免税之列。四是搭建统一的公共服务购买平台，对公共服务购买事项进行规范化管理。五是适时制定《政府向社会组织转移职能目录》、《政府向社会组织购买服务目录》、编制《政府购买社会组织服务项目指南》，使公共服务项目设置更加符合职能转变要求和社会公众需求。六是加强公共服务购买制度、信息数据库等软件设施的建设，使购买资金和服务项目产生最佳效益。

（二）规范购买实施流程

一是根据社会需求制订总体规划，明确公共服务的购买项目、质量和数量，制定购买公共服务的预算。二是公开招标并订立合同，将购买内容、购买数量、购买期限、资金拨付、考评机制、各方责任、责任处理以及等在合同中予以明确，确保购买服务程序制度化、实施规范化。三是在项目实施期间，政府应加强对项目进展情况进行监督检查、資金监管。四是在项目实施结束之后，政府应邀请业务、财务、法律等领域的专家或专业评估机构对政府购买项目的实施情况和实施效果进行评估，综合最终考评结果来确定项目报结与否。

（三）深入拓展购买领域

盐城市政府向社会组织购买的公共服务项目重点主要放在教育、就业、卫生、文化体育、社会工作等领域。而对于社会组织在参与社会治理中开展的流动人口管理、社会综合治理、消防安全、公共安全等方面的服务项目，则稍显滞后。因此，在厘清公共服务购买范围的基础上，遵循合法合规、需求导向、循序渐进、服务均等的原则，注重合法性、普惠性和差异性，逐步加大购买公共服务的力度。凡是并非必须由政府提供的公共服务，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会组织来办理，以释放社会组织能量、提高政府服务质效和降低服务成本。

（四）健全购买监督机制

一是健全外部监督机制，引入第三方监督主体，充分发挥专家、媒体、社会公众和服务对象的多方位监督作用。二是完善内部监督机制，财政、监察和审计等部门要加强资金的预算和使用监管，民政、工商及行业主管部门则要把社会组织承接政府服务的行为纳入年检、质量评估等考核体系。三是健全社会组织自律机制，社会组织应当加强诚信建设、依法规范运营。四是完善信息公开制度，政府应充分满足社会公众的知情权和选择权，可以通过媒体资源、搭建网络平台、举办信息发布会等诸多方式，向公众公开公共服务购买的整个流程。当然，社会组织作为承接主体也应及时向公众公开公共服务情况、资金使用情况等信息。

（五）大力培育社会组织

一是培育枢纽型社会组织，充分发挥其“政治上的桥梁纽带、业务上的发展龙头、日常服务管理上的平台窗口作用”，推进社会组织又好又快发展。二是完善社会组织孵化中心职能，加快孵化培育群众需求多、发展潜力大的社区社会组织和公益服务类社会组织。社会组织孵化出壳后，政府可以通过向其购买服务的方式予以发展扶持。三是完善社会组织内部管理制度，积极引导社会组织规范资金管理、公开相关信息、参与等级评估，提升运行水平，进而增强其生存能力和竞争能力。四是完善社会组织的扶持政策， 政府可以通过注册优先、项目资助、税收优惠、以奖代补等方式培育发展社会组织，引导其积极参与社会服务。

四、结语

政府向社会组织购买公共服务，是顺应政府职能转变的重要举措，它在实践运行中存在的诸多问题，只有通过不断地加以改进和完善，才能在新形势下焕发出勃勃生机和健康活力。

参考文献：

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