中央和地方财权事权关系问题研究

范崇鑫

摘要：科學合理划分中央与地方的财权与事权关系，是处理好中央与地方政府间关系的关键，对于政府职能的高效发挥和经济社会的发展有着重要的意义。本文通过研究中央和地方府之间关系，发现中央与地方财权事权与支出责任划分过程中存在的问题并提供解决思路。

关键词：中央，地方，事权，财权

一、我国中央与地方政府事权与财权划分的理论基础

谭建立（2007年）从国内生产总值、GDP增长率较高年份等多角度因素进行数量分析，提出了统一中央与地方财权、事权关系的数量调控方案。文政（2008年）以中央与地方政府间混合型事权博弈为研究主线，初步构建我国中央与地方政府间支出事权关系的研究体系。寇铁军、周波（2008年）从政府间事权财权划分的法律安排、财政支出结构角度进行了国际比较分析。钟晓敏、叶宁（2010年）提出了一个同时考虑财政需要和财政能力的简单的均等化转移支付公式。

二、中央与地方财权事权与支出责任划分过程中存在的问题

（一）缺乏法律依据，使得权责划分过程困难重重

第一，我国还没有制度税收基本法作为税收法律体系的母法，来统帅、指导、协调各单行税法、法规，对税收共同性问题进行规范。第二，地方税收立法权长期无法落实，税收立法权过分集中。我国宪法规定，各省、自治区、直辖市在不违背宪法和其他全国性法律法规的前提下，可以根据本地区实际，制定本地区的税收法律。但现行的18个税种，只有个人所得税、企业所得税和车船税完成了全国人大的税收立法程序，其他15个全部是由国务院制定的税收条例或暂行。并且，省级以下地方政府，尤其市地级政府，也没有税收立法的权力，依照本地区实际情况来制定相应的税收来对资源进行调配置。第三，大多数税收法规是人大授权国务院制定，行政机关较立法机关制定的法律，立法层次、权威性、法律效力和稳定性都较差。

（二）中央与地方之间事权划分不清晰，地方政府承担事权过多

第一，划分体系不够完善，缺乏系统的制度规范。导致部分事项事权划分不明确，地方执行缺乏依据。第二，部分事项事权划分不科学，职责交叉重叠。第三，财政层级过多，各级政府职责、权限划分不清。我国实行的是包括中央、省、市、县、乡在内的五级政府体系，层级过多使得利益主体过多，政府各层级之间权责划分不清，特别是省以下财权事权和支出责任划分、关系协调困难，影响了各级政府履职效率，使得政府间财政关系难以规范化。第四，中央和地方之间事权划分全国一刀切，经济水平欠发达地区承担负担重，经济实力强的地区所承担负担较轻。

（三）地方政府财权有限，加重地方政府支出负担

实现分税制改革之前，1990年我国地方财政收入为1944.7亿元，占总财政收入的66.21%。实现分税制改革后，中央财政收入逐步增加，地方财政收入不断减少。到2017年，地方财政收入约占总财政收入的52.99%。但地方政府财政支出占财政支出总额的85%以上，财政压力不言而喻。为了获取更多的财政收入，地方财政奉行土地财政，卖地挣钱，导致房价不断飙升。

（四）地方政府可支配财力严重依赖税收返还和转移支付，但转移支付制度还需完善

第一，中央对地方转移支付还缺乏相应的法律依据，仅用部门规章对转移支付资金的确定、发放和使用进行规定，缺乏系统、权威、统一的法律约束，更忽视了对省以下转移支付制度，导致很多地区县乡财政困难，收支矛盾加剧。第二，专项转移支付在整个转移支付中占比太大，且有较多专项转移支付要求地方政府配套资金，变相造成地方政府财政压力增加。第三，中央对地方专项转移支付资金管理部门不明确，多头管理导致专项转移支付资金使用效率低下。第四，中央对地方转移支付预算项目设置没有明确的项目划分标准，预算项目设置上的不明晰，给具有专项性质的资金，造成了结果上的混乱，出现散和乱的问题。

三、完善财税体制的对策和建议

（一）建立健全中央、地方财税法律体系

中央和地方财权、事权的划分应当及时梳理，各级政府在共同权利和责任中的权责分工应逐步合理化。修订相关法律、法规，并在《宪法》中规定中央和地方事权的责任、范围、划分原则、划分依据、划分方法、失责惩处等内容，明确财政分权的法律地位。同时，应该督促地方立法机关相应出台地方财税法律制度，完善地方税立法，依照本地区实际情况来制定相应的税收来对资源进行调配置。

（二）合理的对事权进行划分

首先，要减少地方政府层级，取消乡镇级政府。以此降低行政成本，减轻财政压力，提高政府行政效率，保证上下沟通，减少政府层级间财权事权、支出责任划分。其次，明确各层级政府的权力和责任，适当将事权上移中央，减轻地方政府压力。再次，科学合理划分事项事权，避免职责交叉重叠。最后，将中央与地方之间事权划分进行分地区分档划分，避免全国一刀切，减轻经济水平欠发达地区所承担负担。

（三）建立健全地方税体系

第一，在中央集权的基础上，给予各级地方政府税收立法和征管的权力，促进各级政府分清权力、责任、义务。增强地方政府的执政活力和管理水平。第二，健全丰富地方税体系，壮大地方财力。加强环境保护税的征收，加快房地产税和遗产税的出台实施。第三，在不同地区采取不同的分享税比例，适当调高经济落后地区地方政府在分享税中的比例，逐步减弱这些地方政府对转移支付的依赖。

（四）完善转移支付机制

第一，修订一部专门的转移支付法律，通过法律规范减少转移支付过程中的随意性，并对转移支付的项目情况、资金申报、资金发放和资金使用进行披露，解决多头管理问题。第二，优化一般性转移支付资金分配方法，用“因素法”代替“基数法”，如人口数量、城镇化率、人均GDP、资源储备情况等因素，使转移支付更加科学、合理。第三，加快省级以下财政转移支付制度的改革和创新，允许地方在统一的支付框架和一定范围内，发展和完善具有地方特色的省以下政府间财政转移支付制度。第四，完善转移支付约束激励机制，构建有效的、严格的激励约束机制，将重点放在公共支出管理与社会发展指标方面。

参考文献：

[1] 李栋旭.我国中央对地方站已支付结构优化研究[D].郑州：河南财经政法大学硕士论文.2017

[2]李欣轩.中央与地方财权事权关系研究[D].西北大学硕士论文.2015

[3]谭建立.中央与地方财权事权关系研究[M].中国财政经济出版社.2010