化解邻避效应的补偿机制研究

邵任薇 彭楚瑶 杨柳

摘要：目前中国正处于城市化和社会转型的阶段，配套的公共设施需要跟上城市发展的步伐。在此过程中公共设施的新建因可能引起污染或心理厌恶而成为“邻避设施”，并引发邻避效应，阻碍城市化进程。为了化解邻避难题，城市管理者大多会采取补偿手段来抵消邻避设施对选址周边居民或企业的负效用。然而在应用过程中却存在种种缺陷，政府缺乏事前预防意识、没有建立多元化邻避补偿机制、缺乏统一明确的补偿标准以及补偿机制缺乏公众参与等。近年来杭州市天子岭特色小镇的案例灵活运用了多种补偿方式和新理念，从中可以获得完善邻避补偿机制的启示。

关键词：邻避效应；补偿机制；特色小镇

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.014

绪论

邻避效应（“Not-in-my-backyard”）是城市发展过程中必然出现的社会管理问题，它是指社会公民对在自己生活区域建立的对周边环境有污染威胁或者引起人们心理厌恶的设施如垃圾处理厂、化工厂和殡仪馆产生担忧情绪并抵制的情形。人们担心“邻避设施”设施的建立会降低其居所环境安全性、舒适性以及影响房产浮动价值等，因此希望通过抵制行为来干扰设施建成。若处理不妥当，它有可能升级演变成公共危机或群体性抗争事件，成为城市发展的绊脚石。

邻避效应产生的根源在于利益分享的不对等——设施选址周边的居民和企业需要承担公共邻避设施的负外部性成本，而在邻避圈外的社会成员却集体享受设施带来的“红利”。因此，通过金钱、实物、心理等补偿方式弥补周边居民承受的负效应是化解邻避困境的有效途径。但是，当前我国的邻避补偿机制仍不完善，在补偿形式和补偿效果上均不能令人满意。因此，迫切希望寻找到科学合理的补偿路径去规避邻避问题以促进城市化进程。

当前大多数研究者主张从公共政策和经济学两个角度来研究规避邻避效应的对策。[1]在公共政策领域，岳宗博主张建立风险评估框架并从选址和补偿上采取相应的预防措施。[2]同时，学者们认为扩大公众参与、构建平等协商制度等政策能有效消除邻避现象，如王佃利提倡构建开放式决策模式，并希望当前的政治系统能接受多元的利益诉求，[3]听取群众建议。而从经济学研究视角来看，张向和主张借助产业化、市场化手段，试图通过利益补偿机制实现邻避问题的化解，[4]徐晓波曾以合肥市废弃物处理中心为个案，剖析邻避设施选址所牵涉的利益关系及冲突，并指出只有补偿才能解决利益博弈。[5]还有研究者认为破解邻避危机的基本思路是消除处理地居民和全社会在边际收益、边际成本上的差异，建立和完善环境补偿机制。[6]

另外，王莹和俞使超比较详细阐述了邻避补偿机制的内涵，对补偿方式进行系统地分类，并罗列了目前中国邻避补偿机制的缺陷及相应对策，如提高政府方补偿意识、应用多元化补偿方案、建立邻避预测机制等。[7]然而，文中提到的缺陷和对策由于没有结合具体案例进行分析，导致提出的完善策略仅仅停留在理论层面。

总的来说，中国学者目前对邻避效应补偿机制研究的相关理论和学术研究很少，大多数学者把建立补偿机制作为邻避冲突治理对策之一，却鲜有深入挖掘适合中国国情的邻避补偿机制，缺乏专门的主题研究。而且在探讨补偿机制时大都没有结合现实案例，导致对策缺乏可操作性，难以对实践产生指导意义。

本文结合杭州天子岭“特色小镇”成功案例，分析案例中糅合运用的多种补偿方式及需要完善之处，找出目前国内邻避补偿机制的缺陷并对未来补偿机制进行探索。

一、邻避补偿的四种方式

（一）经济性补偿

经济性补偿具备可量性和简易性的优点，因此目前政府都普遍采取这种补偿方式去缓解邻避问题。经济性补偿是指纯粹的经济、物质补偿手段，主要形式是直接经济性补偿和间接经济性补偿：直接补偿包括减免个人或企业税费、直接支付补偿金、健康投保、成立专项投资基金等，比如帮助居民缴纳养老及医疗保险以确保他们得到长期健康保障。间接补偿包括在邻避设施区域内及周围加强基础设施的建设和公共福利项目，如公共图书馆、运动馆，当地居民可以享受免费使用权或折扣优惠；优先给当地居民提供就业机会也是形式之一。在采取经济性补偿时，考虑各地的自然地理、经济发展水平及项目特点，并设立相应的标准来合理分配补偿额度是关键。

（二）社会心理补偿

如果說经济补偿是一种“看得见”的补偿，那么社会心理补偿就是“看不见”却对补偿效果影响重大的补偿。如果利益相关者没有从心理上真正认同、接受邻避项目，单单只靠经济性补偿的话，效果是不彻底的、大打折扣的，邻避冲突很有可能会从中衍生。因此，社会心理补偿要从居民的心理角度入手，通过科普教育讲座、环保测评、专家声明及通畅的沟通渠道等方式改变他们的心理认知，让他们知道邻避项目是无害的，未来可以带来持续的好处。只有在社会心理补偿上做足了功夫，打开民众心理的“结”，他们才会对邻避设施持“欢迎”的态度，邻避抗争才会被扼杀在摇篮里。

2007年的厦门PX项目邻避运动就是一个值得反思的案例，由于政府忽视社会心理补偿，没有事先做好PX化学物的知识普及和邻避设施安全性的宣传，更没有提供合格的环评报告。于是，当地民众更多受到谣言影响，纷纷以“散步”的方式强烈抵制该项目，最后以PX项目更换选址尴尬收场。

（三）生态改造补偿

生态改造补偿，指对邻避设施进行安全化和生态化改造，改善邻避设施周围的公共环境，营造出安全、生态的公共空间，以促进邻避设施周边环境的可持续发展。这种补偿从实质上满足了公众的核心需求——希望邻避设施不影响居住环境或降低生活质量。秉承“把厌恶型设施改造成亲民型设施”的理念，将邻避设施进行“内外升级”：在外表上，要做到让民众赏心悦目、与周围景色和环境融合，如保护原有自然景观、把邻避选址附近的废弃空地转变成绿地，增加邻避区域的可观赏性和环保性；从功能上，要尽量做到少污染甚至达到零污染，力求不破坏周边生物多样性和不污染环境。

（四）政治补偿

政治补偿就是决策民主的补偿，该补偿指受牵涉的民众有权利参与到邻避项目的决策过程当中，而不被边缘化。从选址、设施的建设美化到补偿方案的制定，民众的意见都可以得到重视和采纳，相关信息都能得到公开，让公众充分行使知情权、表达权和建议权。在这种情形下，最终的决策能够确保双方利益最大化，有助于邻避设施的顺利落地。2009年广州番禺业主集体反对垃圾焚烧厂的主要原因，就是因为政府直接跳过民意征集和规划环评的合法程序而直接宣布项目建设，在程序上违法，在情理上也违背了民意，引起公众的强烈不满。

二、当前邻避问题补偿机制的缺陷

（一）只注重事后补偿而缺乏事前预防的意识

在绝大多数情况下，政府都遵循“有冲突才行动”的办事原则——在邻避冲突发生后才应激性地采取补偿措施，而不考虑在事发前就落实补偿事宜。政府缺乏预见性，在项目建设前没有制定好详细的补偿方案弥补附近居民的利益损失，这样的行为会导致项目进度受到阻碍，在邻避抗争爆发后才进行补偿也会使政府处于被动的位置——需要花费更多资金和资源去纠正民众过激行为和安抚民众情绪，补偿的效果会大打折扣。

（二）补偿方式单一化，以经济性补偿为主

在大部分情况下，政府主要通过经济性补偿来解决邻避问题。但是，对于居民多元化且复杂的需求，单纯的经济补偿是不能满足的。这种单一的补偿方式往往可能会加剧公众内心的恐慌，容易产生“是不是在用金钱收买我”的心理负担，居民在某些情况下会拒绝接受金钱补偿而妥协，或者即使接受了金钱补偿，仍无法建立对邻避项目的认同感。这就是经济性补偿的弱点——不是所有利益相关者都接受“金钱置换空间”的补偿模式，而且它很难弥补民众的潜在利益损失，更难使他们心服口服，因此需要实现补偿策略的多元化。

（三）补偿机制建立过程中公众参与度低

在制定补偿方案的过程中，通常由政府主导并邀请企业和相关专家参与，因此决策结果总体上体现的是政府所代表的公共利益、企业所代表的商业利益以及专家所作出的专业判断。但是附近居民却缺乏自身的利益代表和声音，他们不能主动参与到与其自身利益密切相关的公共政策制定过程中来，也缺乏足够的话语权。所谓的补偿方案制定成为“民意走过场”的产物，根本没有把重心放在利益受损主体身上，他们的意见得不到重视、采纳，因此邻避效应的主体很难理解和接受政府方提供的方案。

（四）补偿标准不明确，补偿效果容易“顾此失彼”

目前我国政府在处理邻避冲突时，主观随意性居多，没有区别补偿对象而进行“笼统”的补偿。缺乏严格明确的补偿标准的后果是公众不知道怎么衡量和测算补偿的公平性和合理性，心理上难以充分认同补偿方案。

同时，邻避补偿过程中牵涉到多个利益相关主体，所谓“众口难调”，每个利益主体想获得的补偿组合和利益诉求都不一样，因此在实践中很容易“顾此失彼”，实施者很难制定出使所有利益相关者都满意的补偿方案来达到利益的绝对平衡，而且由于没有考虑到补偿对象遭受邻避设施影响的大小而进行区别补偿，也同样有损补偿的公平合理性。

三、化解邻避效应的典型案例：以天子岭静脉特色小镇为例

（一）案例简述

2015年浙江省人民政府首次提出要建立一批特色小镇的战略设想，《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》提出，特色小镇是独立于市区、具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，具有在产业上“特而强”、功能上“有机合”、形态上“小而美”、机制上“新而活”的特征。[8]

为了化解当前“垃圾围城”的困境，杭州市坐上了新政策的“顺风车”，做出了一个创新之举——打造天子岭静脉特色小镇，把厌恶型邻避设施转化为环境友好型设施，打造文化、经济一体驱动的世界最美“城市出口”，成为了化解邻避效应的成功典范。

特色小镇把环保、旅游、文化三业协同发展、实现五废共治作为发展纲领，力求建设全国首个以绿色发展为核心，旅游资源、文化价值和社区公共服务功能兼具的发展园区。

在垃圾处理方面，小镇具有强大的垃圾处置能力，将成为杭州市的后花园式“卫生间”，建成后预计能够处理杭州主要城区及余杭区半个世纪内产生的生活垃圾，有效地缓解杭州市“垃圾围城”的弊病。同时，小镇采取高科技来解决城市固体废弃物和垃圾，使之減量化、无害化、资源化，目标是靠近甚至达到“零排放”或“排放无害化”。

在文化产业方面，依托于“引智、引资、引技、引才、引文化”战略协议，天子岭小镇成功引入了多家科研机构、文化机构以及行业中的多家精英领头企业。[9]这些力量的引入有利于发展小镇内的文化产业：杭州市图书馆环境分馆的设立为居民提供环保讲堂和教育讲座等；陶瓷印艺术展区有利于文创产品、垃圾制成品的开发；专门的书画院创作基地也在小镇落地，他们将从特色小镇中寻找创作灵感并开发文化娱乐产品及服务。这一切都使小镇的文化价值得到提升，并有更多的机会挖掘文化资源。

在生态改造方面，垃圾填埋场没有破坏周围的生态环境和空气，因其特殊科技的手段，人们不会闻到任何异味。垃圾填埋场的外形设计也与周边建筑、景色十分和谐，你看不到垃圾的影子，只看到与周围景色几乎融为一体的特制绿色覆盖膜。同时，天子岭静脉小镇的地理位置优越，四周依山傍水，环境资源丰富。借此优势，政府在小镇内建设“八大景”并定制了“跟着垃圾去旅游”的教育旅行路线，受到各地游客的欢迎。在此过程中，人们可以近距离了解垃圾处置的全过程，更直观、深刻地理解到垃圾填埋场的安全性，有利于消除公众的邻避效应心态。

这种新型的特色小镇模式通过建立基本无害化垃圾处理体系，同时引入文化、旅游的元素，让垃圾填埋场摇身一变成为“生态花园”，给周边的居民带来了受人欢迎的生态回馈。

（二）邻避补偿机制的运用

从补偿机制的角度分析案例，杭州“特色小镇”是多种邻避补偿方式的结合体，主要有以下几个特征：

1.实施以营造邻利共享空间为主的间接经济补偿

为了解决邻避效应中周边居民因潜在的损害评估而抵制邻避设施建设的困境，特色小镇通过引进并建立图书馆、艺术展示区、环保小剧院等邻利公共设施，并免费供公众使用的补偿机制，大大改善邻避设施场地的公共环境，为当地居民营造出兼具文化性、生态性和娱乐性的公共空间，实现了邻避设施与街区和谐共处的生态化改造。[10]由此，这种邻利共享的方式，使居民会认为垃圾处理设施不仅为全城市的生活垃圾提供了出口，而且使生活区域变得更宜居，提高了生活质量，消减了对邻避设施的排斥心理。

同时，浙江省和杭州市人民政府也提供了政策支持——出台了专门的特色小镇发展政策。该做法能够使各利益相关主体——企业、居民等共享政策带来的经济发展便利，实现协同发展。

2.进行环保回馈，实现环境友好可持续发展

静脉小镇产业模式是把废弃物通过技术转变为再生资源进行再利用。这种产业模式能够抛弃那种以废弃物为终端产品的产业链，实现“资源——产品——再生资源”的循环经济发展模式。[11]

目前，特色小镇内城市垃圾处理“一条龙”体系越来越完善——从垃圾分类收集到物流运输再到终端处置，65%的垃圾可以被焚烧处理，垃圾无害化处置处理率高达99.6%，填埋场内利用沼气进行发电也符合环保的原则。垃圾处理实现零污染、零排放、零异味有效缓解了市民的邻避焦虑。同时，垃圾填埋场和污水处理厂等设施的外表设计也尽量与大自然融合，以期变成功能、环境和美学价值兼具的建筑。因为邻避设施，小镇的环境没有被破坏，甚至因为更多资金和政策投入被改造得更好，民众自然对该项目持欢迎态度。

3.积极发展旅游、文化第三产业

小镇因优越的地理位置享有丰富风景、生态资源，政府首先因地制宜建设了具有观赏性的景点并大力发展生态旅游产业，把垃圾和文化有机结合在一起，打造成全国具有科普教育作用的环保示范旅游景区。人们可以到小镇内参观玩乐，“屋顶花园”婚纱拍摄基地吸引了许多市民前往拍摄。第三产业盈利获得的资金再回流到小镇的改造和完善，形成一个良性循环。

再者，政府参照“创意园区”发展模式把文化概念融入小镇使文化产业得以蓬勃发展。各种文化站、艺术馆、文化创意公司进驻小镇，他们在小镇内举办书画展、建立垃圾与文化博物馆等为周围居民和游客提供丰富的娱乐选择。同时他们也利用镇内的再生资源进行再创作、再销售，使再生资源“有地可去”。

4.通过科普教育来达到社会心理补偿

小镇的生态化改造和设计吸引大众进入一个垃圾处理场所并去深入了解它的处理流程和设备的环保性，实现了潜移默化的科普教育。而且，环保理念蕴含在小镇的每个角落，比如环保图书馆内的椅子、书架等都是由废弃垃圾加工制成的，市民看到会惊叹于垃圾资源化的神奇，认同“垃圾可以变废为宝”的理念。更重要的是，杭州特色小镇的成功引起全国媒体的报道，也是一种向全国人们传达“邻避设施并不可怕，邻避设施是邻利设施”的观念，扭转民众对邻避设施的传统消极认知。

5.实践中缺乏政治补偿的运用

该案例的明显缺陷在于：在政治补偿方面，在特色小镇的实施中并没有过多体现。在前期协商阶段，制定方案过程中缺乏公众参与，民众不能对小镇的规划布局和发展进行出谋划策。对于小镇如何分区、自由空间的改造、引入企业的类型等并没有征求人们的建议，难以建造出完全切合满足利益相关者需求的公共设施。

四、构建化解邻避冲突的补偿机制：杭州市天子岭静脉小镇的启示

（一）相关决策者应强化补偿意识，主动采取事前弥补

邻避效应实质是利益分配不均的产物，补偿是实现利益平衡的有效方式。政府必须秉持这一原则，有损失就必须给补偿，依照“谁污染，谁治理；谁受益，谁付费”的理念对利益相关者进行补偿。

案例中，杭州市政府在计划建造天子岭垃圾填埋场初期就意识到有可能产生邻避效应，而打造“特色小镇”的动机也是希望能创新性化解邻避危机。政府提供的详细规划——从明确的分区、环保产业的定位到各种公共设施的引入都表明政府的规划前置性，这种规划在一定程度上属于事前预防，主动在规划中体现补偿。

这表明，在邻避项目规划时，政府就要把补偿措施纳入计划范围内，把自己放于主动的位置，能够更灵活地处理突发冲突。采取事前补偿的原则，也能让利益相关者觉得政府是主动、有准备地采取行动力求减少他们的利益损失，而不是以压制抗争為目的被动地补偿他们。如果政府能够积极实行事前补偿，决策者和利益受损者的矛盾会大大削弱。

（二）遵循“因地制宜”原则，建立多元化邻避补偿机制

特色小镇把这一原则发挥得淋漓尽致——管理者抛弃了以往单一化经济性补偿的做法，没有把重点放在经济性补偿，而是在天子岭丰富的环境资源和地理位置基础上采用社会心理补偿和生态改造补偿双管齐下的方法。但是，管理者忽视了政治补偿，从媒体报道中我们可以知道小镇的规划主要由政府和杭州环境集团主导，小镇按政府规划建造，管理者只是单方面分析需求后进行规划，在整个过程中没有组织讨论会与利益相关者进行双向沟通。这样的规划并不能完全体现公众意志，有可能产生“遗漏了需求、误解了需求”的情况。

因此，管理者要结合邻避设施及周围环境的特点，建立多元化邻避补偿机制。经济性补偿是必备的但不是唯一的补偿，政府要把目光更多地放在无形的补偿上——社会心理补偿、生态改造补偿和政治补偿。

在社会心理补偿上，要充分考虑居民的心理因素，全面客观地分析邻避设施带来的影响并消除担忧，使他们得到心理的满足感并最终主动接受邻避项目。在生态改造补偿上，要致力于将邻避设施改造成一个为环境加分的“艺术品”、对环境无害的“福利品”，并且制定严格的环境标准，投入资金美化周围的环境、提升环境质量。在政治补偿上，政府应该在事前通过官方网站告示、社区宣传、实地考察等方式充分告知公众相关信息，允许人们为自己的利益发声并采纳合理的建议，保护人们的知情权和表达权，让民众从心理和行为上都认同项目的安全性和合理性。只有四种补偿方式相互补充相互配合，才能达到化解邻避困境的最佳效果。

（三）发展环保型邻避设施，建设绿色邻利社区

特色小镇取得成功的最重要原因在于它很好地实现了环保型邻避社区的定位。如果天子岭填埋场没有做到垃圾无害化、资源化，还是像传统的填埋场一样臭气冲天、破坏周边环境的话，即使提供再多的公共服务或补偿金，居民也仍然会强烈抵制。

案例的成功，表明环保和邻避设施并不相斥，通过高科技处理和合理的规划，我們完全可以做到将邻避设施对环境的负效应降到最低。把每个邻避社区打造成环保示范园区，给利益受到损害的居民带来环保回馈，把“青山绿水与邻避设施同在”作为补偿目标，是化解邻避效应最有效的途径。

（四）结合文化、旅游观念创新性地发展第三产业

特色小镇的一个亮点在于引入了文化、旅游概念。邻避设施在传统意义上属于功能性的设施，只能带来公共利益。但是从特色小镇的实践中，我们可以发现邻避设施和文化、旅游发展是可以共存的，这也是一种有效的间接补偿形式。实现了把大家都避而不及的“垃圾场”变成人人都愿意亲近的新景点的梦想。在邻避设施区域开发生态、旅游资源，甚至把该区域改造成一个文化创意园区，能够显性地增加该区域的投资价值和居住价值，第三产业的发展盈利又能带动区域内设施和环境的持续改善。于是，邻避社区不再是与城市中心区隔绝的，而是相融合的、对城市经济文化有促进作用的文化型社区。这一举措是为了让邻避设施与居民、社区形成利益联合体，让邻避真正变成邻利。

（五）制定统一、明确的补偿标准

杭州市政府在建设特色小镇时没有设立科学明确的邻避补偿标准，然而标准的存在是尤为重要的。它使补偿效果量化，让民众能够清晰看到有什么补偿、怎么补偿，民众能计算自己从邻避项目中获得的收益。把无形的补偿转化为可见的、可计算的补偿指标，能有效地加强补偿效果。

补偿标准主要包括：如何划定补偿范围、相关技术标准、评价的主体等。比如，针对不同的利益主体，我们要采取专门的利益补偿手段，找到利益主体的痛点，对于附近居民，我们要从心理、经济补偿角度入手，对于房地产商我们要从环境价值、政策支持入手。还有，我们也要对利益受损主体进行级别的划分，不同的级别享受不同程度的补偿，例如，按照居民居所与邻避设施的距离为标准，由近到远依次以同心圆的范围划分，距离越近的居民可以获得更多现金补偿、享受更多公共服务。

结语

如今，如何把“邻避效应”巧妙转化为“邻利效应”成为中国城市管理工作的重中之重。邻避现象的“常态化”要求管理者必须加快建立健全邻避补偿机制的步伐。纵观实践，虽然杭州市的特色小镇模式仍存在可改善的空间，但是它带来的启示不容小觑。该模式遵循事前补偿原则，实现了社会心理、生态、经济补偿的融合，从优化邻避设施的周边环境入手，在区域内发展文化旅游产业，致力于打造环保可持续邻利共享空间，有效地化解了邻避困境。特色小镇的成功验证了多元化邻避补偿和融合第三产业发展的可行性，为今后的对策探究提供了新思路。

说明：本文系2013年度国家社科基金项目“城市更新中的社会整合机制研究”（项目编号：13CZZ036）资助的阶段性成果。

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责任编辑：王明洲