简约高效：县域治理现代化的着力点

张丙宣 郭子雯 狄涛

摘要：县域治理现代化的着力点在于构建简约高效的基层治理体制。嘉善县跨层级、跨部门、跨领域整合执法的职能与资源，建立简约高效的基层执法体制，为我国县域治理现代化提供了可供借鉴的经验。县域治理现代化需要以人民为中心，将顶层设计与基层探索相结合，开展跨层级、跨部门、跨领域的综合性改革，迈向网络化的平台治理，充分发挥技术的优势，激活社会内生能力，促使简约体制持续产生高效治理结果。

关键词：简约高效；县域治理现代化；综合执法体制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.005

党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标；党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出构建简约高效的基层管理体制，夯实国家治理体系和治理能力的基础。县级政府扮演着承上启下的角色，是把国家目标落实到基层的一个关键环节。不同于高层政府叠床架屋的治理体制，县域统筹的全面深化改革需要构建简约高效的基层治理体制，县域治理现代化的着力点应该放在构建简约高效的基层治理体制上。那么，如何构建简约高效的基层治理体制？本文以嘉善县综合执法体制改革为例，研究简约高效治理体制的实现机制。

一、简约高效的执法体制与县域治理现代化

在全球化、技术进步以及地方分权改革的过程中，虽然社会组织等非国家行为体承接了国家和政府的诸多职能，但是，不管是国际治理还是国内治理，国家和政府依然是最重要的治理主体。政府的软弱无能无疑是国家失败和各种严重社会问题的祸根，福山认为治理就是通过提高政府能力来改善治理的质量。[1]在任何时代任何国家，都需要强有力的政府，治理非但不是弱化政府，而是提高国家和政府能力的过程。[2]因此，治理不是关注政府是否民主，而是关注政府制定或执行规则、提供服务能力。[3]

党的十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化，将其作为全面深化改革的总目标。习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”[4]2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》都强调构建简约高效的基层管理体制。那么，什么是简约高效的基层治理体制？

黄宗智指出自古以来中国地方行政实践都广泛使用半正式的行政方法，依赖由社区提名的准官员来进行县级以下的治理。[5]这种简约治理能够把国家政策的顶层设计转化为基层实践，实现国家的政策目标。[6]林尚立指出，简约高效的基层治理体制应该是治理重心下移，使基层有人有权有物，最大限度方便群众。[7]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中指出：“基层政权机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点，不简单照搬上级机关设置模式。”简约是治理体制的简约，高效是简约治理体制产生的结果，是治理能力的体现。因此，简约高效就是基层治理体系和治理能力的现代化。

需要指出，乡镇（街道）虽然属于基层政权，但是，村（社）和网格履行着政府的诸多职能，是基层政权的构成部分。另外，由于乡镇（街道）不能作为一级完整的政府存在，如果缺乏县级政府的统筹推动，那么，乡镇（街道）的简约高效的治理体制是不可能建立的。基于此，本文认为简约高效的治理体制既不是县级或乡镇政府的某一层级、某一领域、某一部门的碎片化改革，也不是政府治理体系的改革，而是县域治理体制的系统性、整体性和协调性改革，涉及到县镇（街）村（社）网格的跨层级、跨领域、跨部门的综合性改革。

县域综合执法体制改革是全面深化改革的重要任务，是县域治理体系和治理能力现代化的重要内容。本文以嘉善县的综合行政执法体制改革为例，考察县域治理现代化的路径和实现机制。2008年以来，嘉善县是习近平总书记的基层联系点，是当前我国唯一的县域科学发展示范点，嘉善的多项改革得到了国家、省、市的高度重视，2014年浙江省将嘉善县综合执法体制改革列入省级试点，2017年国家发展改革委员会印发的《浙江嘉善县域科学发展示范点发展改革方案》把深化综合行政执法改革列入改革的重要内容。同时，嘉善县综合执法体制改革不仅力度大、走在全国前列，而且开展了以县域统筹、以镇（街）为中心、以村（社）网格为支撑的跨层级、跨部门、跨领域的综合执法和监管相结合的前瞻性改革，为构建我国简约高效的基层治理体制和县域治理现代化探路。

二、综合执法体制改革的嘉善实践

综合执法体制改革是我国行政管理体制改革内容之一，它始于1996年《行政处罚法》颁布实施后的“相对集中行政处罚权”试点工作。2002年，国务院决定在广东省、重庆市开展试点，其他省市自治区也相继开展试点。试点着重在城市管理等领域探索解决重复执法、执法扰民等问题。[8]

在县域科学发展示范点建设中，嘉善在诸多领域引领全国县域改革。2013年10月，嘉善在姚莊镇率先启动改革试点深化相对集中行政处罚权，将21个部门31个方面1 812项的行政处罚权在镇域范围内集中行使，整合执法职权，2014年4月，浙江省将嘉善作为综合执法体制改革的试点单位。2015年浙江在全省范围内全面开展综合执法体制改革。2015年浙江省探索建设镇（街）综合治理工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台（简称为“四个平台”），随后，嘉善在所有镇（街）全面建设“四个平台”，并将镇（街）综合执法中心纳入“四个平台”。一直走在改革前沿的嘉善，坚持全面深化改革，持续探索县域综合执法体制改革，统筹规划整体设计县乡村网格的执法和监管体制，将综合执法的中心放在镇（街），提高镇（街）的执行力，完善村（社）、网格的监管体系。

（一）县域统筹整体设计县域综合执法与监管体制

长期以来，县域执法并存着两种现象：多部门重复执法导致的监管过度和多部门相互推诿造成的监管缺位。为破解监管过度和监管缺位的难题，嘉善县较早探索县域综合执法体制改革。然而，不同于其他地方仅仅改革县级执法机构，嘉善县在县域范围内统筹协调，整体设计覆盖城乡的县镇（街）村（社）网格的执法和监管体制，突出城市管理、公共监管、资源环境管理等重点领域，开展综合行政执法工作与政府职能转变、机构改革、行政审批改革、事中事后监管等相结合，发挥改革的整体效应。

构建县域综合执法体系。整合县级执法部门的职能与人员，把综合执法局向乡镇延伸，建立以镇（街）日常管理为主的综合行政执法平台，以镇（街）综合执法中心为指挥中枢，综合行政执法中队（分局）为骨干，其他驻镇（街）部门（站、所）共同参与联动配合，提升镇（街）综合执法能力。镇（街）综合执法中心一直延伸到村（社）和网格，村（社）、网格通过对辖域进行动态监管，持续更新镇（街）综合信息平台的信息，信息平台将信息自动分流到综合执法中心，为镇（街）综合执法中心的运行提供重要支撑。

（二）跨部门整合县级执法部门的职能，建立县综合执法局

嘉善县制定《综合执法改革实施方案》《综合执法实施办法》等指导性文件，建立简约高效的综合执法体制和高效顺畅的管理机制。

首先，建立健全精干高效的体制机制。嘉善县建立综合行政执法局，整合县级执法部门的职能和人员，2014年《嘉善县全面开展综合行政执法试点工作实施方案》中，在增加划转集中行使的市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用、环境保护、市场监管等8个方面职权的基础上，又增加了土地和矿产资源、建筑业、房地产业等18个方面的全部或部分行政处罚及相关行政监督检查、行政强制职权，使综合行政执法扩权数量达到17个部门26个方面1 073项，执法职能得到有效集中。

其次，完善规范顺畅的部门间协调机制。围绕综合执法，嘉善县建立了部门间配合协作机制、执法办案机制、执法责任追究机制。嘉善坚持问题导向，在推行政府权力清单和责任清单制度的过程中，要求各执法部门及时梳理涉及划转的行政权力，防止在执法过程中产生新的交叉和不作为问题；制定《嘉善县关于加强综合行政执法协作配合的意见》，明确了多个执法部门各自的权力边界、协作配合义务，落实了首问责任、信息告知、案件移送、部门联动协作、基层执法联动、司法联动等8个具体环节的权力责任；制定下发《嘉善县综合行政执法责任追究实施办法》，明确了责任追究的情形、方式、程序，对不依法依规履行执法协作义务的部门和个人进行责任追究。

（三）跨层级整合县乡村机构与职能，提高基层政府的执行力

为解决长期以来乡镇政府面临的权小责大、“看得见的管不着”等体制性难题，按照简政放权，重心下移的要求，嘉善县把综合执法中心放在镇（街），推动更多的资源向一线倾斜。

第一，下沉人员，增强镇（街）的执行力。嘉善出台《县级机关部门派驻镇（街道）人员管理实施办法》，把强化镇（街）对派驻机构人员的属地管理和刚性调控作为综合执法体制改革的基础工作。在不改变行政隶属关系和人事关系前提下，嘉善县将综合行政执法中队（分局）等7个县级部门派驻机构纳入镇（街）管理范围，全县86%的综合行政执法人员配置到镇（街），充实基层一线。下沉人员除了人事关系继续保留原单位外，工资关系、党（团）员组织关系等一切关系全部转入属地镇（街）管理，享受属地镇（街）的工资、津补贴、考核奖及各类福利待遇。县级部门驻镇（街）机构正副职负责人的任用由属地镇（街道）党委书面提出建议人选。

第二，下沉权力，推动镇（街）依法行政。赋予派驻执法机构对违法案件有直接处理职权，要求部门权力清单中80%以上的权限由派驻机构直接处理。5个部门共下沉执法权1 395项，下沉执法权达到92.7%，其中综合行政执法局下沉执法权654项。2018年起，嘉善县级有关部门不再对纳入属地管理的执法事项行使法制审核、组织集体会审、单位负责人签批等职权，除派驻机构有权以自己名义直接对外作出执法决定的以外，涉及权力下沉的一般执法事项内部流程调整为派驻机构承办人意见——派驻机构法制员审核意见——派驻机构主要负责人意见——属地镇（街道）法制室复审意见——属地镇政府（街道办事处）主要负责人审批意见，再造执法流程，推动镇（街）依法行政，并直接承担对应的法律责任。

在不改变县乡（街）法定地位的前提下，通过人员和权力下沉的综合执法体制改革，嘉善赋予了镇（街）实质上的执法权，有效提高了镇（街）的治理能力，解决了长期以来困扰镇（街）“看得见的管不着”的体制性难题。

（四）加强全科网格建设，筑牢基层综合监管网络

为应对转型社会面临的治理难题，职能部门在村（社）设立网格员、信息员等，但是由于任务单一、待遇低，这些网格员、信息员的工作积极性并不高，对此，嘉善以县、镇（街）两级社会治理综合指挥平台为依托，整合部门的网格员，建立全科网格，实现“多元合一、一员多用”，全面提升网格监管水平，构建县、镇（街）、村（社）、网格四级管理服务体系。

统一划分网格。按照属地性、整体性、适用性原则，结合群眾认同度、户籍人口、流动人口、管辖面积和社会治理难易程度等因素，调整网格划分，进行综合管理。坚持横向到边、纵向到底，不留空白区域，不交叉重叠，区域内所有道路、河流、居民住宅楼、企事业单位、商业网点、学校、公共场所等人、地、事、物、组织均纳入网格，实现全覆盖、无遗漏，调整完善既有的村居网格，并根据民情复杂程度将网格进行分类。

不断健全全职网格的管理体系。完善工作流程，采取网格、村居、镇（街）、县级四级分流办理的工作机制，做到网格事件的发现、分析、分派、执行、反馈、监督等环节责任明确、职责清晰。建立公示制度，在村居办公场所和网格主要道路出入口等地设置网格责任牌，方便网格群众办事服务。建立例会制度，及时汇总网格内的社情民意，对疑难问题进行分析研判、分类处置。建立定期培训制度。村（社）每半月、镇（街）每月、县级每季度通过以会代训、技能比武等形式开展培训，提高网格员发现问题、处理问题和管理服务的能力和水平。

简言之，在县域科学发展示范点建设过程中，嘉善县跨层级、跨部门整合部门与层级的职能、人员，建立简约高效的基层执法体制，为全国综合执法体制改革和县域治理现代化提供了一套可供借鉴的经验。

三、构建简约高效治理体制：启示与思考

构建简约高效的治理体制是县域治理现代化的着力点。嘉善的县域综合执法体制改革为重新思考县域治理现代化提供了契机：县域治理的现代化需要以人民为中心，在顶层设计的基础上根据基层实际需要持续探索和优化治理体制；开展跨层级、跨部门、跨领域的改革，实行扁平化、网络化和平台化治理是构建简约高效的治理体制的方向；技术和社会的内生能力是简约高效治理体制持续运行和发挥作用的重要支撑。

（一）顶层设计下的基层探索

在县域科学发展示范点建设过程中，嘉善县始终秉持以人民为中心，先行先试，敢闯敢为，结合地方治理实际和民众要求，开展县域综合执法和监管体制改革，构建简约高效的基层治理体制，提高镇（街）的治理能力。开展县域综合执法体制改革，打造积极有为的政府，在一定程度上克服了多头执法、交叉执法以及城乡分治的体制性难题，优化了县域治理体制，提高了政府治理能力，有效地推动了县域治理现代化。

全面深化改革需要顶层设计与基层探索相结合。习近平总书记指出，“要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。”在县域范围内开展跨层级跨部门跨领域的综合执法体制改革是全面深化改革的顶层设计与基层探索相结合的生动体现，是我国县域治理现代化的有益探索。新时代，县域治理现代化要求顶层设计和基层探索的良性互动，要求在顶层设计的基础上鼓励基层探索。只有来源于基层探索的顶层设计，才有生命力，才能避免改革的失误。因此，县域综合执法体制改革的探索深化了县域善治，推进了县域治理现代化。

（二）构建简约高效的治理体制

嘉善的个案表明，简约高效的基层治理体制是以问题为导向，面向基层统筹县乡（镇街）村（社）网格，整合基层的审批、服务、执法与监管等职能与资源，实行扁平化、网络化和平台化治理。[9]从某种意义上，简约高效的治理体制是对县乡村治理结构的整体再造。[10]简约高效的基层治理体制的方向应该是在传统管理体制的基础上，架起链接不同层级不同部门的虚拟网络，开展网络化治理和合作治理，搭建社会参与的平台，开展平台治理。县域治理现代化绝不是弱化政府、而是通过虚拟组织或机构等体制机制的创新，优化治理体制，提高政府敏锐捕捉和诊断社会问题的能力，持续推动合作。

虽然简约高效的治理体制需要跨层级、跨部门、跨领域的整体性设计，但是，嘉善的个案不能充分表明应该在多大范围哪一层级上统筹设计基层治理的体制机制。嘉善的综合执法体制改革仅表明，在广域型建制的县，由县级政府统筹是可能的和可行的；但是在城市型建制中，仅仅由区（县）级统筹既不可能也不可行，应该充分发挥都市政府（不管是直辖市，还是地级市）的立法权，在都市层面统筹构建简约高效的治理体制。

需要指出，个案中的综合执法体制改革是正在进行中的阶段性改革，改革中呈现出来的简约高效的治理体制并非最终的版本和形态。某种程度上，相对于此前的治理体制，它可以称为简约高效，实际上它并不完美，距离理想的简约高效治理仍有很长的路要走。同时，在个案中，诸如综合执法局与职能部门的张力，县镇（街）村（社）之间的张力，权小责大、多头执法等难题依然持续困扰着县域治理，经济社会的转型中持续增加的社会压力，都迫切需要基层持续探索，动态地调整政府职能和转变政府的角色，要求政府不断地进入新领域退出旧领域，持续更新政府职能，增强政府的灵活性和适应性，地方党委政府的角色也应该从大包大揽的任务型治理向促进合作治理的方向转变。[11]

（三）充分发挥技术的积极作用

构建简约高效的治理体制需要创新，尤其需要体制机制的创新，整体协调统筹设计的县域治理体制无疑是体制机制创新。然而，如果缺乏技术创新和技术支撑，那么，嘉善县域综合执法体制几乎不可能运行。在协调多个治理主体开展跨层级跨部门跨领域的综合执法和监管中，由信息通讯技术支撑的县、镇（街）两级信息平台，发挥着中枢作用。

为此，应该充分认识和利用互联网、大数据、云计算等技术的特征。技术具有普遍赋权的特征，即所有用户都能从中受益，它既向开发者赋权，也向用户赋权。[12]互联网时代的治理是智能技术支撑的精准治理，是开放、包容、合作的智能治理体制。[13]为构建简约高效的治理体制，推进县域治理的现代化，地方政府应该主动利用信息通讯技术，完善技术治理体制，增强体制的韧性，确保治理的有序性和可控性，将技术与体制机制改革保持同步，既防止技术固化体制，也防止体制约束技术作用的发挥。[14]当然，仍需要强调，虽然技术对构建简约高效的治理发挥着不可替代的作用，但是简约高效的治理和县域治理现代化绝不仅仅是技术的治理，更不是把判断交给技术，[15]而依然靠领导者和人民的深思熟虑。

（四）激活社會的内生能力

短期内简约体制确实产生了高效治理结果。然而，从长期看，如果没有其他条件的支撑，那么简约体制的效用将持续递减。这是因为简约体制只是高效治理结果的必要条件，而不是充分条件。充分的条件是由于内生能力的增强，社会自我消化或自我控制了大多数问题。缺乏社会内生能力支撑的简约体制是不能持续产生高效的治理结果。因此，与构建简约治理体制相对应的是激活基层社会的内生能力。

内生能力是社会发展的根源。社会内生能力是在与周围环境的互动中，形成的社会自适应能力和学习能力，它是一个持续动态演变的过程，而不是一个静态的结果，其中，经济发展、社会资本、信息沟通以及集体行动能力是社会内生能力的构成要素。[16]推进县域治理现代化，需要的不是过度行政化对社会内生能力的挤压破坏，而是充分利用适度和恰当的行政化激活和培育社会内生能力。[17]为此，应该加强包容性制度建设，既要避免在不同层级、不同部门的目标之间作出取舍，也要避免在行政目标与社会目标作出取舍，共同构建包容性目标；坚持党委领导，培育社会治理主体，激活社会内生能力，调动社会主体参与公共事务治理的积极性和主动性，促进多元主体的合作治理，增强社会自我消化问题的能力，实现行政管理与社会自治的良性互动和良性循环。

简言之，推进县域治理的现代化应该以人民为中心，从构建简约高效的基层治理体制切入，把顶层设计与基层实践结合起来，迈向网络化的平台治理，充分发挥技术治理的优势，激活社会内生能力，促使简约体制持续产生高效治理结果。

说明：本文系国家社科基金青年项目（14CZZ039）的部分研究成果。

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责任编辑：王明洲