社区治理:构建自治法治德治融合体系
2018-12-21李幸祥
李幸祥
摘要:新时代上海如何开展社区治理成为重要课题,自治、法治、德治相融合无疑是正确的方向。上海社区治理面临人口结构呈现多元化、城市管理出现新难题、基层矛盾趋于多样化、居民自治缺乏积极性等问题。考虑到传统治理模式难以适应社区治理的新形势,社区治理体系和治理能力亟须现代化的内在要求,以及上海社区治理的实践有助于构建自治法治德治融合体系,建议从加强党对社区治理工作的领导、积极转变基层政府职能、全面落实社区自治权利、不断拓宽法治路径、发挥德治的支撑作用等方面,进一步完善社区自治、法治、德治融合体系。
关键词:社区治理;自治;法治;德治
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.006
随着中国特色社会主义建设进入新时代,上海社区治理如何开展成为一个重要课题。党的十九大报告指出,健全自治、法治、德治相结合的鄉村治理体系。这是首次在党的重要报告中将自治、法治、德治相结合应用到乡村治理体系之中,同时也适用于中国基层社会治理模式。[1]笔者注意到,十九大之前的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出,充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用,弘扬公序良俗,促进法治、德治、自治有机融合。[2]与该意见相比,党的十九大报告将“自治”从列于“法治”“德治”之后,变为列于第一位,由此可见,自治在基层社会治理中的重要性得以凸显。自治、法治、德治相融合,无疑是新时代上海社区治理的方向。
一、新时代上海社区治理面临的主要问题
(一)人口结构呈现多元化
社区是人口的承载之地,社区治理首先面对的便是人口结构问题。人口结构发生变化,社区治理措施也应相应变化。上海作为国际大都市,在人口结构上,除了户籍居民外,还包括大量的外省市来沪人员(即外来人员)和外籍人员。据《2017上海统计年鉴》显示,截至2016年底,上海全市常住人口2 419.70万人,其中外来人口980.20万人;在沪外国常住人口17.57万人。
人口结构的多元化,对社区治理提出了新的课题。例如,非户籍人口如何参与社区自治,特别是有些外来人口集聚的社区,非户籍人口在数量上已经超过户籍人口。显然,社区治理如果狭隘地局限于本地户籍居民,将会使社区治理的覆盖面非常有限,从而降低社区治理的实效。另外,随着上海城市更新,市中心户籍人口向郊区疏导,出现了大量人户分离(即实际居住地与户籍地相分离)的现象。这也是社区治理中需要正视的问题。如果社区治理未将人户分离因素考虑在内,显然也会出现漏洞。
(二)城市管理出现新难题
上海作为超大城市,在城市管理方面出现了不少新的难题,其中不少与社区治理密切相关。例如,物业管理方面,不时出现业主之间因意见不一致导致业主委员会难以成立的情况,或者业主因对物业服务不满拒绝缴纳物业服务费而产生矛盾;住宅区消防治理方面,业主、业主委员会、物业服务企业和居委会之间,因对各自的权利义务认识不同,导致消防安全隐患难以解决;治理群租方面,有的业主缺乏法治意识,在利益驱动下,默认甚至纵容群租,对公共利益置若罔闻;整治违法建筑方面,无论是住房面积紧张的老旧小区,还是高档的别墅小区,一定程度上都存在违法建设现象。这些问题,都是社区治理中难以回避的问题。
(三)基层矛盾趋于多样化
与人口结构多元化和城市管理新难题相伴随的,是社区内的各类矛盾变得多样化。例如,既有居民个体之间的矛盾,也有群体之间的矛盾;既有居民之间因相邻关系引起的矛盾,也有居民与业主委员会、物业服务企业之间因物业服务引起的矛盾。加上人口结构的多元化,有的矛盾同时隐含了户籍居民与外来人口的矛盾,此类矛盾,有的是因为地域歧视所引起,有的是因为文化背景不同而产生。另外,伴随着城市更新,在旧区改造过程中也出现不少纠纷,有的是因为房屋征收补偿款没有达到预期值产生不满,有的是因为家庭内部对征收补偿款分配不均产生争议。基层矛盾趋于多样化,对社区治理提出了更高要求。
(四)居民自治缺乏积极性
居民自治是社区治理的重要内容。然而,由于长期存在的重视集体、忽视个体的文化传统,居民个体参与自治的积极性并不高,特别是年轻一代居民,参与社区事务的热情不容乐观。比较典型的现象为,居委会换届投票时,不少居民区参与投票的基本上是中老年人,年轻一代并不热衷;住宅小区就物业管理事项需要投票表决时,不少业主或者弃权或者随意勾选。不少人认为,社区治理是政府和居委会的事情,作为社区居民,并没有多少需要参与的事情,对参与社区治理持消极态度的居民不在少数。
二、构建社区自治法治德治融合体系的必要性与可行性
(一)传统社区治理模式难以适应社区治理的新形势
传统的社区治理模式是单一化的治理模式,主要依靠行政管制,没有意识到居民自治的重要性,对法治措施和德治措施的运用也非常有限。例如,在行政管制主导的模式下,居委会成为事实上的“二政府”,基层政府、居委会缺乏服务意识,在社区事务的处理中,往往忽视社区居民的真实需求,结果导致社区公共服务供给不足,居民社会参与不足,使得居民与基层政府、居委会之间出现“隐形鸿沟”。基层政府、居委会觉得自己劳心劳力,社区居民却觉得没获得多少服务。同时,由于法治措施的缺乏,社区出现群租、违法搭建等违法现象时,无法得到有效遏制;由于德治措施缺乏,社区居民之间关系冷漠,邻里之间守望相助成为空谈。因此,如果不对传统治理模式进行改革,自治、法治、德治相融合只会成为奢望,必然难以适应社区治理的新形势和新要求。
(二)社区治理体系和治理能力现代化的内在要求
伴随着国家治理体系和治理能力现代化,社区治理体系和治理能力现代化成为必然要求。问题是,如何实现社区治理现代化和治理能力现代化?既然传统的治理模式难以适应社区治理的新形势,那么现代化的社区治理模式又应当是怎样的模式?从自治、法治、德治三个维度多管齐下,不断完善社区治理体系,提高社区治理能力,无疑是可行的路径。现代化的社区治理体系,离不开作为主体的社区居民的参与,这也是社区治理与一般行政管理的区别所在,社区自治理应成为一项重要举措。社区自治并非意味着可以不需要党的领导和政府的管理,相反,党的领导和政府的管理仍然必不可少,相应的法治措施也应当加强,从而促使社区事务在法治轨道上运行。在自治和法治的基础上,如能进一步推行德治措施,无疑将锦上添花,使社区治理体系和治理能力现代化的内涵更加丰富。
(三)社区治理的实践有助于构建自治法治德治融合体系
上海社区治理的实践为构建社区自治、法治、德治融合体系提供了实践基础,增加了融合的可行性。2014年12月31日,中共上海市委、上海市人民政府发布《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》(沪委发〔2014〕14号),中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅发布《关于深化街道体制改革的实施意见》(沪委办发〔2014〕42号)、《关于完善居民区治理体系加强基层建设的实施意见》(沪委办发〔2014〕43号)、《关于完善村级治理体系加强基层建设的实施意见》(沪委办发〔2014〕44号)、《关于组织引导社会力量参与社区治理的实施意见》(沪委办发〔2014〕45号)、《关于深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能的实施意见》(沪委办发〔2014〕46号)、《上海市社区工作者管理办法(试行)》(沪委办发〔2014〕47号)等文件。這一系列文件,俗称“1+6”文件,对社区治理作出了新的部署。实施三年多来,上海社区治理形成了许多经验,为构建社区自治法治德治融合体系奠定了基础。
三、进一步完善社区自治法治德治融合体系的对策建议
社区自治、法治、德治,各有侧重,各有所长,在社区治理中,三者应当互相融合,形成合力。自治、法治与德治,在社区治理中,一体两翼,并行不悖,既相互独立,又紧密联系,共同构成了社区治理的有机整体。只有以法治保障自治,以德治支撑自治,在自治中体现法治,信守德治,用德治促进法治,在法治中体现德治,最终才能实现社区的善治。[3]笔者认为,可以从以下五方面对上海社区自治法治德治融合体系进行完善:
(一)加强党对社区治理工作的领导
党的十九大报告强调,坚持党对一切工作的领导。社区治理作为国家治理体系的重要组成部分,无疑应当坚持党的领导,即社区自治、法治、德治融合体系应当在党的领导下实现。新时代上海社区治理工作,应当加强党的领导,这是完善社区自治、法治、德治融合体系的重要保障。加强党的领导,在社区层面,具体可以通过发挥街道党工委、社区党委、居民区党总支等基层党组织的政治引领作用,确保社区治理在党的领导下有序运行。[4]
(二)积极转变基层政府职能
街道办事处作为区政府的派出机关,在基层社会治理中发挥了重要作用。在服务型政府建设过程中,街道办事处在履行公共事务管理职能的同时,更应当在社区治理方面发挥公共服务职能,为社区提供更多、更优质的公共服务。过去,街道办事处往往将自身职能定位于行政管理,有的还将招商引资等发展经济的职能作为工作重点,对公共服务的提供不够重视。事实上,街道办事处通过积极转变政府职能,为社区提供公共服务,可以为社区治理创造更好的环境。例如,通过政府购买服务的方式为社区配备法律顾问,定期开展法律宣传,为社区居民提供法律咨询服务,从而提高社区居民的法治意识。又如,通过在居民区建立微型消防站,提高社区开展防火巡查、扑救初起火灾的能力。[5]在积极转变政府职能的同时,街道办事处在推进社区自治、法治、德治融合体系建设的过程中,应当积极发挥社区自治办公室的作用。[6]社区自治办公室作为街道办事处内设的专门机构,应当在推进社区自治方面积极作为,做到名实相符,切不可以自治之名,行管制之实。
(三)全面落实社区自治权利
社区自治、法治、德治融合体系的构建,应当以自治为根本,全面落实社区自治权利,从而激发社区居民参与社区建设的内生动力。具体而言,可以从以下几方面进行完善:
1.落实居委会自治权
居委会作为基层自治组织,不同于行政机关,但长期以来,居委会被视作基层政府的延伸,街道办事处和有关部门往往将行政事务下派给居委会承担,导致居委会自治功能弱化。为落实居委会自治权,切实给居委会减负,2015年12月28日,中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发《关于规范管理本市居委会和村委会协助行政事务的指导意见》(沪委办发〔2015〕48号),通过对其附件《居村委会协助行政事务参考清单(2016版)》的梳理,笔者发现,居委会依法承担37项协助行政事务,其中涉及社区公共服务11项、社区公共管理14项、社区公共安全8项、群众权益保障4项。
按照制度设计的初衷,不属于清单范围的行政事务,各部门和单位不得转嫁给居委会。[7]因此,街道办事处和有关部门应当严格执行前述指导意见,对居委会协助行政事务实行清单式管理,确保居委会自治权的落实。对于违规要求居委会承担的行政事务,居委会有权予以拒绝。街道办事处、有关部门和居委会都应当对居委会协助行政事务清单有清晰的认识,确保执行中不走样。
2.创新自治权行使方式
社区治理需要引导社区居民积极参与,仅靠政府单干的模式显然行不通。实践中存在社区居民缺乏参与社区事务积极性的问题,某种程度上与自治权行使方式僵化有较大关系。为切实提高居民参与社区事务的积极性,有必要不断创新自治权的行使方式。同时,要考虑社区人口结构特点,吸引外来人员和外籍人员参与社区自治。例如,通过制定居民公约、业主公约,对住宅小区内的事务进行自治管理。居民公约、业主公约虽然不同于法律规范,没有强制执行力,但作为居民、业主共同意愿的体现,在社区治理中可以发挥积极作用。比如,通过对物业管理、消防管理等有关事项的约定,可以促使居民、业主积极参与物业管理和消防管理,也有助于预防群租、违法建设等行为的发生,从而提高社区治理水平。实践中,自治权的行使方式完全可以多样化。例如,在上海市徐汇区湖南街道,为解决弄堂管理问题,弄堂居民成立了“弄管会”,由弄堂居民代表选举出3名~9名热心居民代表,自我管理弄堂保安、保洁、绿化等问题,并在此基础上成立了“弄管协会”,使整个社区的弄堂管理面貌有较大改观。
3.推进居务公开
居务公开是推进社区自治的重要路径,通过居务公开,可以确保居民全面了解居委会的运作情况,也有助于居民自治权的行使。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确要求,建立健全居务监督委员会,推进居务公开和民主管理。《上海市居民委员会工作条例》则对居务公开的事项范围和公开形式作了明确规定。根据《上海市居民委员会工作条例》第十七条的规定,居务公开的事项包括居民会议讨论决定的事项及其实施情况,听证会、协调会、评议会的有关情况,社区协商成果的落实情况,居民委员会工作经费使用情况,政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况,以及涉及全体居民利益、居民普遍关心的其他事项;居务公开的形式包括设置固定的居务公开栏以及通过会议、社区信息平台公开等。
4.鼓励社会力量参与社区共治
党的十九大报告指出:“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”社会力量参与社区共治,对于促进社区自治可以起到积极作用。今后,对于与社区治理和群众日常生活密切相关,能够提供专业化、社会化、差异化服务的社区生活服务类、社区公益慈善类、社区文体活动类、社区专业调处类等社会组织,应当积极扶持。同时,优化社区协商共治平台,广泛吸纳社会各方代表进入社区代表会议;拓展共治内容,把社区发展规划、社区实事项目、社区公共管理、社区公共服务、社区公共安全、社区公共文化等社区公共事务纳入共治内容。[8]
(四)不断拓宽法治路径
社区自治和法治需要互相融合,协同推进。例如,从法治角度而言,居委会需要遵循职权法定原则,同时从自治角度而言,厘清居委会协助行政事务事项清单,实质上也是保障其自治权。需要强调的是,法治是社區治理的保障,在落实社区自治权的同时,必须拓宽社区治理的法治路径,充分运用法治思维和法治方式推进社区治理现代化。具体建议措施如下:
1.加强相关法律法规的宣传贯彻落实
与社区治理相关的法律法规可谓不少,例如,《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《物业管理条例》《上海市街道办事处条例》《上海市居民委员会工作条例》《上海市住宅物业管理规定》《上海市住宅物业消防安全管理办法》等法律法规,都与社区治理息息相关。法治不是空洞的口号,而是与具体的法律法规直接相关。推进社区法治进程,应当将上述法律法规的宣传贯彻落实作为第一要务。
2.配备社区法律顾问
从转变基层政府职能的角度而言,基层政府可以通过购买服务的方式,为社区配备法律顾问,这也是拓宽社区法治路径的有效方式。当前,各级政府都在积极推行政府法律顾问制度,对社区而言,配备法律顾问是可资借鉴的一种方式。社区法律顾问既可以为居委会依法履行职能提供法律意见,也可以定期为社区居民提供法律咨询,协助开展法治宣传,从而提高社区法治化水平。
3.完善基层纠纷处理机制
社区是居民日常生活的重心所在地,也是基层纠纷的汇聚地。无论是居民之间因相邻关系引发的纠纷,还是居民与业主委员会、物业服务企业之间因物业管理引发的纠纷,以及居民参与民主政治过程中因选举权和被选举权引发的纠纷,都应当在法治轨道内运用法治思维和法治方式解决。对于如何完善基层纠纷处理机制,“枫桥经验”为我们提供了一种可行的模式,“依靠群众,化解基层社会矛盾”是其基层社会治理的重要经验。可以说,“枫桥经验”是我国基层社会治理领域的一面长盛不衰的旗帜,而且与时俱进,在推进社区治理法治化进程中,完全应该将“枫桥经验”发扬光大。鉴于社区基层纠纷当事人一般为社区居民或有关单位,其以社区为纽带而发生联系,人民调解不失为一种有效的纠纷处理机制。实践中,除了发挥居委会下设的人民调解委员会的作用,上海有的街道以政府购买服务的方式,设立调解工作室,化解基层矛盾。例如,浦东新区陆家嘴街道于2012年成立了陆家嘴社区民本调解工作室(性质为民办非企业单位),协同推进区域矛盾的化解。
4.实行大数据管理
通过大数据分析,可以对社区实有人口和实有房屋等情况等进行分析,预判问题所在,提出有针对性的措施,实施精准管理。上海市政府在2016年9月便提出,推动大数据与网上政务大厅、社区公共服务平台等的融合应用,创新政务服务模式、提升公共服务水平。[9]2018年4月,上海市大数据中心成立,将有利于构建全市数据资源共享体系,实现跨层级、跨部门、跨系统、跨业务的数据共享和交换。上海市大数据中心的成立,可以为社区治理实行大数据管理提供更好的保障。
(五)发挥德治的支撑作用
党的十九大报告强调,坚持依法治国和以德治国相结合。德治不仅在国家治理体系中发挥重要作用,在社区治理中同样可以发挥积极作用。为了更好地发挥德治在社区治理中的支撑作用,可以从以下几方面进行努力:
1.培育和践行社会主义核心价值观
社会主义核心价值观既体现了现代法治精神,也体现了中华传统美德,培育和践行社会主义核心价值观,不仅可以促使整个社会风清气正,也可以促使社区治理中的德治水平迈上新台阶。社会主义核心价值观具有丰富的内涵,基层政府和居委会应当在社区大力弘扬社会主义核心价值观,将其作为一项重要的工作来推行,而不是简单地喊口号、挂横幅,必须有实打实的具体措施。例如,将培育和践行社会主义核心价值观纳入年度工作计划,定期邀请专家进行宣讲,评选先进模范人物进行褒奖,等等。
2.探索设立社区道德评判委员会
在社区治理中,刚性的法治措施可以有效保障社区的有序运行,与此同时,柔性的道德评判就像润滑剂,可以使社区运行更加顺畅。设立社区道德评判委员会,吸引社区内德高望重的人士担任道德评判委员会成员,对社区内违反道德的行为进行评判,从道德上进行谴责,从而引导社区居民向上向善。同时,在出现群租、违法建筑搭建等违法行为的苗头时,道德评判委员会也可以主动进行评判,指出这类行为不仅违法,也违反社会公德,促使违法行为当事人主动纠正违法行为。
3.不断提高社区居民文明素养
社区治理中的不少问题,与居民文明素养密切相关。某种程度上而言,居民的文明素养,直接体现了社区的文明素质。因此,基层政府和居委会应当通过各种措施引导社区居民提高文明素养。例如,大力宣传居民公约,引导居民自觉遵守;组织社区工作者、社区志愿者发放道德规范、文明礼仪、市民文明公约等宣传材料,劝导不文明行为;开展社区文化建设,建设学习型社区,让居民在社区中学习,在学习中进步,不断提升文明素养。
参考文献:
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责任编辑:王 缙