对完善干部容错纠错机制的思考

邱旺根

【摘 要】在全面深化改革和全面从严治党的背景下，清流等地对建立容错纠错机制进行了探索，取得了较好的成效。在容错纠错机制的探索过程中，也存在着相应的问题。因此，必须进一步健全完善干部容错纠错机制：进一步提升容错纠错机制的科学性，让责任担当促成干部“愿干事”；进一步推进容错纠错机制的规范化，让有章可寻促成干部“敢干事”；进一步实现容错纠错机制的制度化，让良性互动促成干部“干成事”。

【关键词】干部；容错纠错机制；清流縣；干事创业

【中图分类号】D26 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）09-0035-03

习近平总书记多次指出：基层改革要“允许试错、宽容失败”， 并提出了“三个区分”的工作原则：把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，保护那些作风正派又敢做敢为、锐意进取的干部。李克强总理据此在2016年的政府工作报告中明确提出：要“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”

严格监督执纪问责，目的是规范权力行使、激励履职担当、推动改革创新、促进事业发展。探索建立容错纠错机制，在公正廉洁行使权力、勇于担当大胆创新与严格监督执纪问责之间建立“缓冲地带”或“调节验证空间”，对确保严格监督问责与激励履职担当二者有益互补、相向而行有着积极而重要的意义。因此，在全面深化改革和全面从严治党的背景下，如何完善容错纠错机制，最大程度地激发干部创新创业、敢闯敢干的激情，释放干事创业的活力，成为当前亟待破解的一个重要课题。本文以福建省三明市清流县的探索为例，进行相关问题分析，提出对应的健全完善思路。

一、对建立干部容错纠错机制的探索

建立容错纠错机制能够为改革创新者降低风险压力，这既是对改革创新者的保护，也是对改革创新行为的鼓励。

（一）免责清单提振信心

2016年5月24日，三明市委办、市政府办转发了市纪委、监察局《关于建立党员干部改革创新容错免责机制的实施办法（试行）》（以下简称《三明办法》），其中提出9种情形“免责清单”、5项情形“负面清单”，在福建省率先探索建立支持党员干部锐意改革、大胆创新，激发党员干部敢于担当、干事创业的激励机制、免责机制和保护机制。根据《三明办法》，清流县结合实际制定下发了《清流县激励干部担当作为提升干事创业精气神的实施办法（试行）》（以下简称《清流办法》），坚持实事求是、客观公正，综合评价、注重实绩，奖优罚劣、依法依规的原则，引导干部担当有为，鼓励干部在“五比五晒”项目竞赛、党建促脱贫攻坚、铁路建设、招商引资等方面锻炼，建立健全容错纠错机制，积极落实干部关心关怀和教育培训政策等，激励全县干部提升活力，营造建设“宜居宜业幸福新清流”奋斗目标的浓厚氛围。

（二）真抓实干彰显活力

《三明办法》和《清流办法》自颁布实施以来，清流全县上下干群大力弘扬“马上就办、真抓实干”精神，甩开包袱积极投身“五比五晒”项目竞赛活动，发展的氛围进一步浓厚，干事创业的精气神进一步提振。绝大部分干部都把心思放在为清流谋发展、为群众谋福祉上，工作有张有弛，保持了良好的精神状态，取得了较好的工作成效：2017年，清流县共储备3000万元以上“五个一批”项目102个、总投资229.62亿元，亿元以上项目82个，总投资220.54亿元。全县110个重点建设项目有91个项目开工建设，累计完成投资17.4亿元，超序时进度5.3个百分点。值得关注的是：清流县地区生产总值、规模以上工业增加值、全社会工业用电量、建筑业产值、固定资产投资、实际利用外资、城镇居民人均可支配收入、三产增加值等8项指标增速高于上年同期；地区生产总值、三产增加值、实际利用外资、建筑业总产值、社会消费品零售总额、全社会工业用电量等6项指标增幅高于全市平均水平，其中地区生产总值、三产增加值、实际利用外资、全社会工业用电量等4项指标增幅居全市前三位。

二、现有干部容错纠错机制存在的问题

容错纠错机制本身就是一项改革，注定不是一帆风顺、一蹴而就的事情。清流县在探索建立干部容错纠错机制的过程中，仍然存在这样或那样的问题。

一是存在庸政懒政怠政的现象。在无错便无过的制度下，目前的干部评价标准无法彻底消除“太平官”。 由于担心出错、害怕问责，有的领导干部抱着“少做少错”的心理，采取了少作为、慢作为等所谓“明哲保身”的做法。有的部门对待“联抓共管”的工作，常常出现“推诿扯皮、踢皮球”的现象，对界定不明确的工作搞一些“软拒绝”，“不吃不拿也不干”；有的工作人员放低工作标准，“不求过得硬，只求过得去”，敷衍塞责、应付了事；还有的工作人员遇到困难和问题，不是想方设法寻求答案，而是“打太极”，绕着走，搞拖延。

二是包容容错的氛围尚未形成。容错纠错机制是新生事物，目前各地基本处于出台文件阶段，且整个运行机制中群众参与度有限，宣传力度也还不大。特别是“以成败论英雄”等长期形成的政绩思想，使得干部评价的惯性思维无法彻底改变，也无法彻底地将人与事分开，舆论要求个人要对出现不利结果的事件负起相应责任，而这也是与问责机制的要求相同或相似的部分。公众彻底接受容错纠错机制需要一定的时间，容易惯性认为现代社会公共事务错综复杂，政务治理应以谨慎为上，否则容错纠错机制也可能会成为某些人乱作为的挡箭牌。容错纠错的社会氛围尚未完全形成，一定程度上制约了容错纠错机制的深入实施。

三是出台的容错纠错机制尚需细化。目前各地出台的有关容错纠错机制文件，以纲领性文件为主，大多规定比较宽泛，运用实例少之又少，《三明办法》和《清流办法》也存在类似问题。总的来说，现有的规定不仅具有较大的弹性解释空间，还存在极大的认定自由裁量空间，同时由于改革创新往往需要突破一些过时的法律法规政策的规定，因而容易导致容错免责的边界和尺度难以把握，边界过窄、尺度过严，机制的实施就有可能扼杀改革创新者的积极性；边界过宽、尺度过松，则有可能纵容犯错，使机制成为犯错者的避风港。

三、进一步健全完善干部容错纠错机制的思路

（一）进一步提升容错纠错机制的科学性，让责任担当促成干部“愿干事”

一要完善干部能上能下机制，营造人人“愿干事”氛围。容错纠错机制是为创新者容、为担当者容、为实干者容，如果人人明哲保身、按部就班、不闯不冒，那么容错纠错也就无从谈起。全面推进领导干部能上能下机制的完善，通过全面推行月通报、季讲评、督查约谈和观摩评议等日常考核监督制度，不断优化干部的选用和管理办法，让“太平官”感到不太平，倒逼干部“坐不住”，自觉形成干部能够不用扬鞭自奋蹄的那样一种政治氛围。一是着力解决“下”的问题。要坚持把“忠诚、干净、担当”作为衡量干部“能上能下”的标准，打破不到龄、没犯错就下不来的惯例，把“能下”作为对干部的一种爱护，及时将那些“不在状态”的干部调整下来。二是着力细化“下”的标准。要充分考虑干部类别、层次和岗位的共性要求以及相应的个性特点，建立和健全更加科学、更具针对性和可操作性的干部评判机制，对工作上不作为、不担当或能力不够、作风不实的领导干部，要坚决进行组织调整，形成倒逼压力，力求做到人岗相适。三是着力严管与真帮相结合。要根据党的十九大精神，继续深化干部人事制度改革，既把有作为的干部配置在合适岗位，也鼓励那些“下”的干部在其他岗位上发挥特长，让干部“能上能下”成为常态。要坚持用发展的眼光看待每一位“下去”的干部，加强对他们的跟踪考察，帮助他们尽快整改提高；对符合提拔任用条件的，要给他们重新提供“上”的通道和机会，真正在干部队伍中形成能上能下、能下又能上的鲜明用人导向和良好政治生态。

二要大力培育容错纠错文化，激发人人“愿干事”能量。宽容文化氛围对于容错纠错机制的顺利实施具有非常重要的意义。容错纠错不仅需要构建科学的机制，也需要营造相应的政治氛围和宽容的文化氛围，从而形成全社会对干部容错纠错的宽松包容氛围。只有营造出了能够让干部容错纠错的社会氛围，才能更好地发挥机制的引导性作用，才能更充分地彰显对创新者的放权和信任，才能更好地激发干部干事业的积极性、主动性和创造性。有了科学的容错纠错机制和宽容的社会氛围，让干部中的改革创新者感到被信任，对干事创业有足够的信心， 就会更大限度地调动干部中的改革创新者的积极性，进而推动在全社会形成大胆改革创新、善于改革创新的良好风尚。因此，除了要注重营造能够让领导干部宽容错误的氛围外，组织部门在制订完善党政领导班子年度绩效考核评价体系时，应该吸纳和有机结合容错机制的相关内容；宣传部门要充分利用宣传舆论阵地，大力宣传容错纠错机制的重大意义以及干部干事创业的好创意、好做法和好经验，营造支持干部大胆改革探索、鼓励创新创业、宽容失败失误、能够心齐气顺的“软环境”，激励更多想作为、能作为、善作为的干部在新时代大显身手。

（二）进一步推进容错纠错机制的规范化，让有章可寻促成干部“敢干事”

一要用规范化的制度夯实容错纠错的要求。对容错纠错机制进行具体细化，把容错纠错的基本原则、适用范围、内容程序、措施办法等，通过制度的形式予以固化，形成用制度管错容错纠错的长效机制。一是明确清单。由各部门各单位，根据本部门、本行业和相关岗位实际，提出需要予以容错纠错的事项，在充分评估、全面统筹的情况下，分类确定可以实施容错纠错的事项，制定容错纠错清单。二是明确范围。明确哪些错误是可以免予和减轻追责，哪些是不能的，最大限度保护鼓励干部干事创业的同时，确保容错有度，纠错有爱。三是明确原则。对那些敢于改革、敢于创新，确因一时工作失误或轻微违纪的干部，予以从轻或免予纪律处分，为敢于担当者担当；对受诬告陷害的干部，在一定范围内及时给予澄清，为干净做事者担当；对那些不想干事、嘲讽干事、心无敬畏、不守纪律和规矩，不负责任、胆大妄为、贪污受贿的，坚决严查重处。纪检监察部门在追责时可依据形成的固化的制度查处，避免有秋后算帐之嫌。

二要用程序化的举措落实容错纠错的责任。要从“申请、调查、认定、报告、备案”等各个方面，对容错纠错程序进一步进行规范，把相关责任具体明确到组织人事、纪检监察、党委等相关部门，确保执行容错纠错的每个程序都有人负责，也有人履责。一是提出申请。相关单位或个人在受到问责追责时，如果认为是符合容错情形之一的，可以按照干部管理权限向纪检监察机关或组织部门提出申请。二是调查核实。受理的机关或部门在收到受理申请后，对符合容错情形规定的，应当同有关部门开展调查和核实，广泛收集相关证据材料，并充分听取有关单位或个人的申诉意见，形成调查报告。对于不符合容错情形规定的，受理机关或部门应当给予解释和答复。三是认定反馈。调查核实结束之后，受理机关或部门应当以事实为依据，以纪律规定和法律法规为准绳，作出容错认定结论并将认定结论反馈给申请单位或本人。认定结论是属于免责的，应当在一定范围内给予公开。对属于容错情形的单位或个人，在单位年度目标责任考核和党风廉政建设责任制考核方面，干部提拔任用、职级职称晋升方面，认定党代表、人大代表、政协委员和后备干部资格方面，以及个人评优评先等方面都不受影响。对确实需要追责的单位或个人，可以减责，酌情从轻、减轻处分或组织处理。对有一定影响期的个人，影响期结束后对其的提拔任用不受影响。

（三）进一步实现容错纠错机制的制度化，让良性互动促成干部“干成事”

一要用制度化的机制推动容错纠错机制的完善。顶层设计和基层探索是理论与实践相结合的辩证统一过程，建立和健全完善干部容错纠错机制的过程就是这样一种过程。一是推动深化。要鼓励地方、基层、干部解放思想、积极探索，同时要鼓励不同区域进行差别化试点，干部要善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革的切入点，推动容错纠错机制的顶层设计和基层探索能够有机结合和良性互动。另外，容错纠错机制的实施也离不开这两个环节的有机结合和良性互动。目前，中央已经明确提出要建立健全容错纠错机制，但对容错纠错机制的内容还没有明确，而是放给各地进行试点。二是促动优化。三明市、清流县出台的《三明办法》和《清流办法》是贯彻落实容错纠错国家决策的基层探索，在逐条落实相关配套措施，使得办法和条例更具操作性的基础上，要进一步加强反馈评估，把控好容错纠错机制的实施进度，对实施过程中遇到的有关法律、纪律、制度、执行等方面的突出问题，以及干部群众对实施情况的真实感受、合理要求、具体意见和好的建议等舆情反应，要实时进行监督反馈和全面综合评价，以推动容错纠错机制的健全完善。待探索经验成熟后，要尽快层层提请提升制定层级，最终在国家层面进行法治化规定，方能最大程度地消除干部的疑虑，最大程度地为干部撑腰打气，让有胆识、敢担当的“拓荒者”在改革创新实践过程中吃下“定心丸”。

二要用公开化的机制释放容错纠错的正能量。对容错纠错制度、程序和结果要在一定范围内公开，充分发挥容错纠错的正向激励作用，最大限度地激发干部干事创业热情。一是公开宣传。对于修订完善的容错纠错办法，要通过网络、电视、文件等形式进行广泛宣传，引导广大干部大胆干事创业。二是公开监督。“知屋漏者在宇下、知政失者在草野”，容错对象多是主政一方的领导干部，公众对他的对与错、得与失，感受颇为真切，所以，对于什么样的错误免责，免责程度如何等问题，政府要充分征求民意、尊重民意、最广范围凝聚容错空间共识，切不可忽视民意这“一手”数据。要充分发挥新闻媒体、社会各界的充分热情，在事前防错、事中挽错、事后纠错，以及容错纠错等各个环节积极参与，共同监督推进容错纠错机制的有效落实、公开透明。三是公开运用。坚持旗帜鲜明地实施容错纠错措施，对于容错纠错情况，通过新闻媒体、文件通报等形式，在一定范围内公开，放大容错纠错效果，引导广大干部放心干事创业，推动形成大众创业、万众创新的浓厚氛围。

参考文献：

[1]李克强.政府工作報告[N]，人民日报，2016-03-06.

[2]沈道远.容错纠错，要“容”更要“纠”[DB/OL]，人民 网， 2017-02-20.

[3]关于新形势下党内政治生活的若干准则[M].北京： 人民出版社，2016.

[4]艾广明.严中容错[J].共产党员，2016，（6）.

[5]薛瑞汉.建立健全干部改革创新工作中的容错纠错 机制[J]，中州学刊，2017，（2）.

[6]刘子平.干部为官不为问题的生成机理与治理机制 [J]，中州学刊，2017，（1）.

[责任编辑：马雅兰]