“一带一路”视角下水资源合作的机遇和挑战

李明亮，李原园，侯 杰，肖 鹏，高雅祺

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

“一带一路”建设的宏大经济愿景由我国提出和推动，众多国家和重要国际组织积极参与，致力于打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体，命运共同体和责任共同体。自共建“一带一路”倡议提出以来，我国与“一带一路”参与国之间的互利合作不断扩展，“一带一路”开放合作平台逐步形成，在众多领域取得实效，相关研究不断深入。水资源压力和水灾害问题是全球面临的共性问题与挑战，水资源合作在推动“一带一路”政策沟通、贸易畅通和民心相通等方面具有独特优势，与构建人类命运共同体的宏伟目标高度吻合，对“一带一路”建设具有重要支撑作用。

一、“一带一路”视角下的水资源合作

1.“一带一路”合作范围与合作重点

2015年3月发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出了“一带一路”建设的总体走向，以古丝绸之路范围为基础，重点致力于亚欧非大陆及附近海洋的互联互通，除中国外，主要涉及64个“一带一路”沿线国家。随着越来越多的国家和国际组织加入“一带一路”建设，截至2018年10月，我国已与105个国家、29个国际组织签署了“一带一路”有关合作文件，主要涵盖亚洲、非洲、欧洲、拉丁美洲、南太平洋地区国家（共建“一带一路”合作范围见图1，根据“中国一带一路网”网站介绍制作）。

共建“一带一路”的合作重点是政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通（简称“五通”）。其中，政策沟通是重要保障，基础设施互联互通是优先领域，贸易畅通是重点内容，资金融通是重要支撑，民心相通是社会根基。当前及今后一个时期，共建“一带一路”将向高质量发展转变，以基础设施等重大项目建设和产能合作为重点，解决好重大项目、金融支撑、投资环境、风险管控、安全保障等关键问题，着力形成更多可视性成果。

2.“一带一路”视角下水资源合作分类

按照“一带一路”建设“五通”重点内容和水资源领域特点，水资源合作可分为水资源政策沟通、基础设施合作、水灾害防治合作、科技人文交流等不同层面的合作内容。

①水资源政策沟通。包括与相关国家及国际组织签署和落实合作备忘录、对接水利发展战略和规划、交流治水经验与理念等，有利于深化利益融合、促进政治互信，是“一带一路”政策沟通的组成部分。我国在节水型社会建设、水资源可持续利用、最严格水资源管理制度等方面的经验与理念，可为“一带一路”国家所广泛借鉴。国外先进治水理念与技术的引进吸收，则对推动我国水利高质量发展有重要作用。

②基础设施合作。包括水资源基础设施的规划、设计、建设、运营、投资、管理等全产业链合作，既是“一带一路”设施联通的扩展，又有利于发挥我国水利产业优势、消化行业过剩产能，为“一带一路”建设提供水资源基础保障。基础设施合作契合“一带一路”共商共建共享的根本原则，符合“一带一路”建设“走深走实”的发展要求，是水资源合作的重点内容。

③水灾害防治合作。包括与周边国家共同应对跨界河流洪水、干旱、水污染等水灾害而开展的信息共享、防灾减灾、应急调度等，是共建绿色丝绸之路的组成部分，对“一带一路”建设具有重要的支撑保障作用。

④科技人文交流。包括水资源领域的科学、技术、教育、文化等方面交流合作，是“一带一路”民心相通的组成部分，也是“一带一路”水资源合作的社会根基。

二、“一带一路”水资源合作机遇分析

1.“一带一路”国家水资源问题与合作需求

联合国发展峰会2015年通过了《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》，其中“为所有人提供水和环境卫生并对其进行可持续管理”等多项可持续发展目标的提出，体现了世界各国对全球面临的水资源问题及未来发展战略的共识。加强“一带一路”水资源合作是发挥中国水利整体优势，推动“一带一路”国家共同应对水资源挑战的有效途径。

图1 共建“一带一路”合作范围示意图（截至2018年10月）

图2 世界各国水资源压力（用水量/水资源量）分布图

“一带一路”沿线国家经济社会发展水平和水资源特点各异，但较普遍地面临淡水资源匮乏、生态环境退化、自然灾害频发等水问题。根据联合国粮农组织 （Food and Agriculture Organization of the United Nations）关于各国用水量与本地水资源量的统计数据，制作世界各国水资源压力（以各国用水量与本地水资源量的比值表征）分布图（见图2），图中可见水资源压力较高的国家集中分布在“一带一路”沿线的中亚、南亚、西亚、北非等地区。随着全球气候变化的影响，水资源利用不可持续风险将进一步加大。综合考虑水资源开发利用、防洪减灾、供水安全、水生态环境、水电开发等方面发展现状与面临的问题，“一带一路”国家普遍在供水节水、江河治理、水电开发、水环境保护、水资源管理、跨界水合作等方面有不同程度的合作需求。

2.“一带一路”水资源合作平台

当前，我国与约30个 “一带一路”国家签署了政府间或部门间水利合作协议和谅解备忘录，与约20个国家建立了固定的双边水利合作交流机制，开展了高层互访、交流研讨、项目合作、人员培训、专家咨询等多种交流合作。其中，我国与周边6个国家建立了以水文报汛、水灾害防治等为主的跨界河流合作机制。

我国与多个重要的国际涉水组织建立了伙伴关系，参与了多项重要水事活动。中欧水资源合作、澜湄水资源合作等多边合作平台，以及国际小水电中心、国际泥沙培训中心等在华国际组织为相关水资源合作提供了基础平台。

一些大型水利水电集团和许多水利企业大力开拓海外市场，在国际上建立了广泛的分支机构，开展了深入的项目合作，为“一带一路”水资源合作搭建了桥梁和纽带。许多水利高等院校、科研机构和社会组织与部分 “一带一路”国家相关机构建立了良好合作关系，促进了水资源领域的科技人文交流。

3.“一带一路”水资源合作发展形势

随着“一带一路”建设不断推进，我国与相关国家政治互信更加牢固，互利合作不断深入，民间交流更加频繁，对其水资源领域发展阶段与发展方向也更加了解。“一带一路”建设成果不断推动水资源合作深入发展。

农业、能源、交通等相关行业的“一带一路”合作，促进了水资源领域在基础设施建设、水灾害防治等方面的合作。生态环境、科技、教育等相关领域的“一带一路”合作，带动了水资源政策沟通和科技人文交流。资金融通、贸易畅通、民心相通等方面的合作成果，为更好地实施水资源合作项目提供了便利条件。

三、“一带一路”水资源合作面临的挑战

1.不同国家发展条件和阶段不一，国际合作情况复杂

“一带一路”沿线国家及各参与国之间政治、经济、社会发展水平差异较大，各国水资源禀赋、开发利用程度、水利发展阶段也存在较大差异，水资源问题复杂多样，现有国际合作情况也各不相同。

东南亚、南亚和非洲一些水资源条件较好的国家存在水文、水质、水资源开发利用监测缺乏，水利专业技术人员不足等问题。需从水文监测、水资源管理、水利技术人员培养等基础合作方面做起，带动相关国家水资源领域能力建设，为开展深入的水资源合作奠定基础。中亚、西亚、非洲一些国家面临严重的水资源短缺或分布不均问题，对适应气候变化、供水节水、水电开发等方面的合作需求较高，需从水资源规划、水资源综合管理等方面入手，统筹协调水与粮食、能源等的关系。

部分“一带一路”国家已经参与了政治经济联盟或水资源合作的全球性或区域性组织，国际合作情况较为复杂。欧美发达国家牵头成立了许多国际性水组织，组织开展了大量水资源合作项目，其水资源有关发展理念和行业标准的影响较深。“一带一路”水资源合作既需借鉴现有机制的合作经验与教训，发挥后发优势，又需做好与已有合作模式长期并存的准备。

2.基础设施投融资方式多样，投资运营风险较大

在全球经济复苏乏力的形势下，当地政府投资或国际金融机构融资的纯竞争性项目大幅度下降，工程项目开发模式正快速向PPP、BOT等投资参与的模式转化。新的开发模式除要求承包商具有较强的资金实力和融资能力外，还需参与项目运营。受所在国债务额度限制，中国“两优”贷款（援外优惠贷款、优惠出口买方信贷）在亚洲、非洲多个国家的接受度有所下降，主权借款的工程项目开发模式快速减少，对参与项目投资和运营提出了更高要求。

水资源领域基础设施项目通常由政府主导和推动，项目投资收益率较低，运营管理不确定性高。参与“一带一路”国家水资源基础设施项目的投资和运营存在一定的风险。需着眼长期、统筹考虑，合理利用各种融资手段推动项目合作，预防和降低投融资风险。

3.跨界河流关系复杂，协调难度较大

由2个以上国家共享的跨界河流流域覆盖全球近一半的陆地面积，流域内生活着全球40%的人口。“一带一路”沿线国家及各参与国普遍存在共享跨界河流的情况。部分跨界河流流域已有政府间协议，有些国家还加入了国际性的合作公约，但大部分跨界河流流域还缺乏合作管理框架，水资源开发利用的协调难度较大。

4.社会文化风险普遍存在，表现形式多样

水资源合作中往往会遇到一些社会文化风险，需积极准备、妥善应对。一些国家政治不稳定、政策不连贯，加之宗教、文化等差异和我国对外合作经验的欠缺，带来合作风险和不确定性。一些新兴发展中国家遭遇转型困境，发展瓶颈突出，可能出现社会治理失衡等系统性风险。某些域外国家的战略围堵甚至搅局等，可能对我国合作项目产生重大影响。

四、有关建议

目前，“一带一路”水资源合作需求十分广泛，平台日臻完善，基础不断巩固，迎来了良好的发展机遇，但同时也面临问题和挑战。有关建议如下：一是推动各方达成共识，积极发展多层面的“一带一路”水资源合作，为“一带一路”建设提供更好的支撑和服务；二是加强顶层设计和平台支撑，健全“一带一路”水资源合作综合协调机制，完善水资源合作服务体系，形成对外合作合力；三是打造标志性重大项目和民心工程，形成示范带动效应，进一步提升综合影响力和国际竞争力，为开展长期密切合作打好基础；四是加强项目风险防控，采取有效措施评估、防控和规避项目风险；五是加强科技人文交流，进一步夯实“一带一路”水资源合作的社会根基。