浅析农村房地一体确权测绘新技术

赵晓明 张涵 郭宇

1.江西省煤田地质局普查综合大队 江西南昌 330001 2.遂川县国土资源局 江西吉安 343990

加快新农村建设和城乡一体化发展。随着《不动产登记暂行条例》以及《不动产登记暂行条例实施细则》的相继颁布和出台，使不动产登记制度成为依法行政、便民利民的重要举措，同时也成为保护各类资产和资源的重要手段。目前所进行的不动产登记旨在确定已有的宅基地使用权的正当性和合法性，对于尚未发证的宅基地，通过权利人申请，符合相关条件经过审批、公示后进行发证。随着工作的深入，各种问题浮出水面，这些问题在维护农民权益的基础上得到了有效的解决，确保了登记工作的准确性和合法性。

1 登记问题与困境

目前正在进行的不动产确权登记起着宅基地使用权总登记的作用，先由申请人提出申请，经相关单位进行确认后，对符合发证条件的申请人进行登记、公示和发证；对不符合条件的，先登记暂不发证，待条件符合要求后再给予发证。在这一过程中，不动产权籍调查测绘起到了至关重要的作用，并且也面临着一系列难题。主要包括：面积超标与一户多宅，权属资料不全与关系不明确以及管理混乱和立法保障落后问题。

1.1 面积超标与一户多宅

根据村镇建房用地管理规定实施前，农民集体成员建房占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，无论是否超过当地规定面积标准，均按照实际使用面积予以确权登记，并颁发不动产权证书后，农民集体成员建房占用的宅基地，有集体建设用地使用证的按照批准面积办法不动产权证书，没有集体建设用地使用证的，按照要求核发不动产权证书。调查发现，面积超标的宅基地占绝大多数，以典型的定远镇矿湾村为例，该村主要原因是因为随着人们生活水平的不断提高和对住房需求的不断加大，很多村民对原有的房屋进行翻建或者重建，并在周围建起院墙，占用了原有的公共土地。而一户多宅有多户，主要原因是新建宅基地但未拆除原有旧宅基地或者通过继承、赠与或者自行购买宅基地，由于缺乏统一的规范标准，使得“一户多宅”现象增多。尽管“一户一宅”是现行宅基地管理的核心政策，但是由于宅基地管理工作长期以来缺乏行之有效的监管，加之现行法律法规对于“一户”标准迷糊不清的界定，使得实际中“一宅一户”工作开展困难，政策难以贯彻落实，这也是导致使我国农村宅基地管理工作混乱的重要因素[1]。

1.2 权属资料不全和权属关系不明确

某县宅基地确权登记发证工作经历的多个阶段和多个审批部门，加之时间跨度之久、造成部分资料丢失，且过去所有登记、审批、图件档案均为纸质档案，加之少数人保管不善，使得权属来源证明材料全部丢失，还有部分符合申请条件的而没有经过审批而形成的事实用地。权属来源资料不全，给确权登记发证带来一定的难度。村民从原有宅基地中搬迁至政府移民安置点的新农村中，至今尚未办理相关手续，通过此次调查发现移民点中村民将房屋通过买卖或者其他方式将权利人变更为非本村村民，另有宅基地无法确定归属。由于缺少相关的变更协议或买卖合同，导致权属关系不明确，给后续的工作造成了很大的障碍。

1.3 宅基地管理混乱和立法保障落后

一方面，根据现有的法律法规，农村宅基地的使用先由权利人本人提出申请，由乡镇一级政府审核通过后，经区县政府批准，交由县级及以上国土资源部门办理相关业务。而在具体的实施过程中，国土部门又将大部分业务交由乡镇政府或者村委会去办理，由于具体经办人员没有经过系统全面的业务培训，业务水平参差不齐，使得登记过程中的错误混乱普遍存在，这也是造成宅基地管理混乱的主要原因。另一方面，虽然目前针对居民住房有较为完整的法律规范，但主要是针对城市房产，在农村地区虽然有针对土地登记的相关规范，但是内容较为粗浅，且零散而不严谨，从而加剧了宅基地的管理难度[2]。

2 数据库建库内容

数据库建设的内容，地籍调查数据库主要包括行政区数据、宗地权属、房屋调查、登记数据、基础地理数据、元数据、身份证明材料等信息。行政区数据主要包括行政区（含行政村）图版的权属、地类、面积和界线等。宗地权属包括宗地的权属、位置、界址标示、界址签章和面积等，具体反映在地籍调查表中。登记数据包括登记过程中相关的申请、审批、原土地证书等权属来源证明材料。基础地理数据主要包括测量控制点、境界、交通、水系和居民地等。元数据包括描述确权登记数据的内容、覆盖范围、质量和管理方式等，身份证明材料包括身份证、户口簿、身份证明书等扫描材料[3]。

数据库建库流程。数据入库整体流程。入库数据主要包括地籍图形数据、地籍调查纸质资料和地籍调查扫描资料，分别对其进行拓扑检查和完整性检查，直至无错误后再利用入库软件添加到原始数据库中，并对原始数据库进行质量检查，若不合格，则修改原始数据库，直至合格为止。

地籍信息入库。对地籍调查纸质资料进行规范、完整性检查，若不合格，则重新补充完善；若合格，则将属性录入原始数据库。地籍调查纸质资料和数据库中的地籍属性必须一致。

扫描材料入库。在PS中按模板对身份证、户口簿等扫描资料进行处理，并按“宗地号＋权利人姓名”的方式建立文件夹，存储处理后的扫描资料，并进行规范、完整性检查，若不合格，则重新处理；若合格，则按分类录入原始数据库中。入库的注意事项包括：①入库后需进行坐标系检查；②将经过预处理和拓扑检查的地籍图形数据录入原始库后不可在原图层的基础上再进行拓扑检查，以防止在宗地图层上产生多余节点；③将数据库按日期进行备份[4]。

3 解决方法与对策

3.1 一户多宅问题

针对一户多宅问题，对于确权登记管理部门，要规范宅基地的申请和审批工作流程，本着“尊重历史、标准从严、实事求是”的原则，确保登记确权工作的合理性与合法性，对已有一宗宅基地的村民申请第二宗时，不予批准登记，从根本上杜绝一户多宅问题。针对面积超标问题，首先需要规范对于合法面积的划分，这对于保障确权登记工作的有效性起着重要的作用。对于实际占地面积超过原批准面积但未超过当地标准批准面积的，待超额部分补办用地手续后给予确权办证；对于实际占地面积超过原批准面积且超过当地标准批准面积的，则将超额面积在不动产权证书中注明，待今后重建或翻建时给予拆除。

3.2 权属资料不全和权属关系不明确问题

目前对于不动产登记过程中所涉及权属材料还未形成一个统一的标准，因此首先要依照《物权法》、《土地管理法》、《不动产登记暂行条例》等相关法律、法规，全面梳理已有的土地登记资料，确定相关的权利人和权属关系，避免错登记、漏登记；对于历史上合法使用，无用地审批手续或权属来源资料不全的，应查明土地历史使用情况和现状，而后交由相关部门审批通过公示无异议后，方可进行后续的登记确权工作。

3.3 宅基地管理混乱和立法保障落后问题

这类问题应从三个方面着手加以解决。首先，国家层面应该加快制定完整的《不动产登记法》，不仅切实保障了相关权利人的合法利益，也使登记确权工作有法可依，有法可循。其次，作为不动产登记部门，应该通过建立各项规章制度来明确各项行政责任，同时建立完善的监督管理机制，确保不动产登记工作的公开、公平、公正。最后，农民作为不动产登记确权工作的直接受益者，应该积极了解不动产登记确权工作开展的必要性，主动协助工作人员完成登记工作；同时应该通过广泛的宣传，使村民了解登记过的宅基地具有法律效应能够帮助他们对抗第三人侵犯自身合法权益，进而提高登记工作的效率[5]。

实施不动产统一登记是我国深化改革的一项重要举措，农村不动产登记是不动产登记工作的重中之重，也是维护农民利益，促进农村和谐稳定的现实需要，通过对不动产登记过程中遇到的问题进行分析与探讨，对顺利高效的完成不动产登记发证试点工作提供了有力支持，也为接下来甘肃省全面开展不动产确权登记发证工作打下坚实的基础。