慈善总会参与精准扶贫的问题与机制完善研究——以Z市慈善总会为例

赵凤萍 宋前萍

（郑州大学公共管理学院，河南郑州450001）

一、问题的提出与文献回顾

20世纪80年代以来，社会力量参与扶贫进入人们的视野，公益慈善组织也逐渐参与进来。2013年党中央提出精准扶贫理念，并多次倡导多元主体参与扶贫攻坚工作［1］。慈善组织作为社会组织的重要组成部分，开始广泛参与扶贫事业，并越来越受到政府和社会的重视。2016年颁布的中国首部《慈善法》将扶贫济困写入了总则，并列为六大活动之首，为慈善组织参与精准扶贫奠定了法律基础。国家统计局数据显示，截至2017年末，全国农村贫困人口3046万［2］。慈善总会作为具有官方背景的慈善组织，相比草根慈善组织来说，具有资金来源渠道广、社会信任度较高的优势，是参与精准扶贫的重要力量，在未来精准扶贫工作中将有更大发挥作用的空间。本文以Z市慈善总会这一具体的实体慈善组织为研究对象，分析其在参与精准扶贫中存在的问题与完善路径。

慈善组织是社会发展不可或缺的力量，在扶贫领域逐渐从被排斥、被吸纳到主动参与共治，承担了重要的角色，发挥着独特的优势与功能。目前，针对慈善组织参与扶贫的研究，主要集中在以下几个方面：一是慈善组织与政府的关系问题。杨文森从慈善组织与政府的关系角度出发，强调在扶贫过程中要保持扶贫慈善组织的自主性，防止慈善组织自主性悖论的产生，同时理清慈善组织与政府的服务界限，避免重复服务［3］。陈连艳提出精准扶贫需要创新社会治理模式，实现由政府“单中心”扶贫向政府主导的“多中心”扶贫转变，构建政府与慈善组织参与扶贫的行动逻辑［4］。二是慈善组织参与扶贫的价值问题。汪大海、刘金发以慈善组织参与扶贫的政策空间演化为着力点，总结出慈善组织是扶贫领域的角色多样体、优势集合体以及功能构建体，并针对慈善组织参与扶贫的战略定位提出了政策建议［5］。三是慈善组织参与精准扶贫的角色定位问题。王娜等从精准扶贫的角度探讨了慈善组织在扶贫中的角色定位问题，提出目前精准扶贫效率不高的重要原因在于社会其他力量的参与缺失，特别是没有充分发挥公益类慈善组织灵活、程序简化、工作效率高的优势，亟须加以重视［6］。虽然孔祥利、邓国胜基于广东省的实证研究对慈善组织参与扶贫的制度困境进行了分析，但其主要是针对类似广东慈善组织发展较快的地区给出了政策建议，缺乏一定的普遍性［7］。

总体来讲，现行的慈善组织参与扶贫的探索大多着眼于慈善组织与政府的关系问题、慈善组织扶贫的价值取向问题以及慈善组织扶贫的角色定位问题，而对慈善组织参与精准扶贫的体制机制问题与对策研究较少，特别是对慈善总会这一精确主体参与精准扶贫的特定问题的研究较少。基于此，如何在现有资源和体制机制约束条件下，通过整合社会资源以及体制机制创新，提高慈善总会参与精准扶贫的效率，以完成扶贫攻坚、全面建设小康社会的任务仍有待探索。

二、慈善总会参与精准扶贫的优势

（一）能够贴近社会需求，精准定位扶贫对象

政府扶贫的优势在于对财力、物力资源的调动，但其过多的官僚层级使得基层信息失真、扶贫方式单一，政府无法从根本上满足贫困者的需求。而慈善组织可以有效弥补政府缺陷。在精准扶贫方面，与政府部门相比具有官方背景的慈善总会具有公益性、公平性、灵活性，其组织活动贴近群众生活，了解民情，社会信任度比较高，能有效弥补过去大水漫灌式、粗放式的扶贫缺陷，可以为精准扶贫查漏补缺，补短板、兜底线。例如Z市慈善总会在扶贫济困方面经验丰富，开展的活动贴近社会需求，在一定程度和范围内能够精准定位扶贫，能迅速集中社会各方面的资源，提高扶贫效率。

（二）具有显著的公益催化优势

政府扶贫是自上而下的单向度扶贫，采用目标责任考核的方式，引导各级扶贫办、工作组在扶贫指标分派后利用各种政治资源“各显神通”地完成目标指数［8］。与政府运用行政力量扶贫不同的是，慈善总会利用其由官方背景而带来的社会信任度，在参与精准扶贫时发挥其公益性、志愿性魅力，有利于引导社会向善，激发凝聚社会的爱心力量，培养人人爱慈善、人人做慈善的慈善文化和慈善氛围。正如习近平总书记所讲，扶贫攻坚不只是政府的事，不是一个部门的事，更不是一个人的事，它有赖于社会整体力量，是每个社会个体义不容辞的责任。由于有了慈善总会的推动和参与，更多的社会主体开始参与到扶贫工作中来，社会的整体道德水平显著提升。

（三）具有资源丰富的特点

相比民间或草根慈善组织，具有官方背景的慈善总会在开展精准扶贫过程中具有明显的资源优势，它依托政府建立，具备政治合法性和行政合法性，可以充分利用体制内外的政治资本和社会资本。首先，慈善总会是在政府背景下设立起来的，具有权威性，社会信任度比较高，这有利于其募集到更多的善款。其次，慈善总会的资金来源渠道广，能够借助政府的权威和保护获得政府体制内的垄断资源。慈善总会主要领导来自政府部门，可以借助领导资源吸纳捐款。再次，慈善总会在开展扶贫活动时，具有官方品牌优势，一定程度上可以减少其开展扶贫活动的阻力。正如许姝文章中讲的，慈善总会一是利用“官办性”完成原始积累，包括筹募“创始基金”，解决慈善机构基本的生存问题。二是利用“官办性”完成机构设置，从而在一定程度上破解了慈善工作的“成本困境”。三是利用“官办性”拓展公共关系，为慈善事业的发展打造了有效的资源平台［9］。Z市慈善总会是河南省最早建立的慈善总会之一，相比同地区草根慈善组织，其社会信任度比较高，能够通过多种渠道募集到更多的善款，与中华慈善总会联系密切，拥有丰富的项目资源与信息。

三、Z市慈善总会参与精准扶贫的现状与问题

（一）Z市慈善总会参与精准扶贫的基本情况

Z市是贫困大市,其下辖的5个县被列入大别山区国家连片特困地区重点县，2个县被确定为河南省扶贫开发工作重点县。全市建立了市、县、乡、村四级慈善网络，目前全市229个乡镇（办事处）建立了慈善联络站，4524个行政村设立了慈善联络员，市直121家单位建立了慈善联络处（组），县直626家单位建立了慈善联络办。Z市慈善总会作为河南省最早建立的慈善组织之一，多年来专注于扶贫济困领域，为Z市的扶贫工作做出了突出的贡献。Z市慈善总会经费来源主要包括爱心捐、企业定向捐、引进项目和资金以及慈善义演、义卖等。

（二）Z市慈善总会参与精准扶贫的现状

1.Z市慈善总会参与的扶贫项目

Z市慈善总会在赈灾、扶老、助孤、助残、助困、助学、助医等7个方面开展了大量的慈善活动，主要集中于助困、助医、助学（重点项目）三大项，每项下面包括一些具体的救助项目。例如，针对贫困高中生的“衣恋慈善阳光班”项目，针对贫困唇腭裂患者的“微笑列车”项目，针对贫困白内障患者的白内障复明工程等。表1是Z市慈善总会近三年来开展的主要扶贫项目。需要注意的是，由于重视教育，Z市慈善总会在助学方面投入颇多，为教育扶贫提供了丰富的资金支持。

2.Z市慈善总会精准扶贫的协同主体

精准扶贫是个协同工程，很难通过“一己之力”加以解决。Z市慈善总会在参与精准扶贫过程中有多个协同主体，包括各级慈善总会、基金会、社会组织、企业、志愿者等。各级慈善总会、慈善会之间没有隶属关系，其中每一级慈善总会均为上一级慈善总会的会员单位，会员有引进扶贫项目的便利。Z市慈善总会与上级慈善总会、基金会协作时，将中华慈善总会、省慈善总会的扶贫救助项目引入Z市，通过借助上级的扶贫救助力量解决当地的贫困问题，在业务开展过程中，很多公益慈善项目采取省、市、县联动的工作方式。同时，各级慈善总会利用企业的定向、不定向的捐款开展扶贫项目（如表2所示）。

表1 Z市慈善总会近三年来主要扶贫项目汇总表

表2 Z市慈善总会近三年来参与精准扶贫的协同主体汇总表

3.Z市慈善总会精准扶贫的效果

通过十多年的努力，Z市慈善总会在Z市的慈善事业实现了从无到有、从弱到强的目标。截至2016年底，Z市慈善总会累计募集善款达3.4亿元，争取合作项目资金1.95亿元，救助困难群众19万余人、大中小学生4万余人。2016年Z市慈善总会开展的“少儿助困阳光工程”“艾滋病遗孤助养项目”获得了“第九届中华慈善奖”。表3是Z市慈善总会近三年来实施项目的直接扶贫效果汇总表。

（三）Z市慈善总会参与精准扶贫存在的问题

1.资金供给不稳定

Z市慈善总会的运行资金来自四个渠道：社会捐赠，包括慈善日“一日捐”“一元捐”；企业定向捐；引进项目和资金；设立慈善基金，组织慈善义演、义卖等活动。Z市慈善总会负责人表示，其最主要的资金来源是社会捐赠，社会捐赠中的大部分又主要来自一年一度的慈善日“一日捐”。

慈善日“一日捐”是一种被政府包揽的行政化的社会捐赠方式。在《慈善法》颁布之前，市、县政府每年都会组织开展一次慈善日“一日捐”活动，市、县政府各部门都有上级分配的指导性目标。为此，各县还设立了领导小组，办公室设在县慈善会，负责全县捐赠活动的组织协调工作。

2015年以前Z市慈善总会每年通过该活动能募集到200万元左右；2016年《慈善法》颁布之后，慈善日“一日捐”不再具有强制性，慈善捐款因此“减产一半”。慈善总会资金来源的减少及不稳定，影响了其项目的规模与持续性。

2.管理人员能力与素质亟待提高

Z市慈善总会的理事长、副理事长、秘书长等管理人员都是从政府部门退休的领导，年龄基本都在60岁以上。由政府部门的退休领导或者政府民政部门的在职干部担任慈善总会的管理人员有其特定的优势，即利用其威望与人脉资源帮助慈善总会募集更多的善款，发挥其公益募捐号召力，扩大慈善总会扶贫的广度与深度。但是，人员老化以及缺少专业人员和专职人员将直接影响慈善总会从事慈善活动的创新能力。同时，这种安排在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面都带有明显的官僚化特征，严重影响了慈善总会的运行效率和扶贫效率。

表3 Z市慈善总会近三年来精准扶贫效果

相关研究显示，目前，在我国慈善总会的人员结构上，专职人员占60.03%，退休和兼职人员占39.97%；在年龄结构上，50岁以上的占52%，31岁至49岁的占32%，30岁以下的仅占16%；学历结构上，大专以下的占66%，本科以上的仅占34%［10］。而在国外，慈善组织不仅拥有专业的从业人员，同时也有一套完善的激励制度吸引较为优秀的人才加入慈善组织中，以保证最大限度地利用其所获得的资源。

3.与政府扶贫主管部门联系沟通的断裂

在扶危救困方面，政府历来占据主导地位，始终是扶贫的唯一“正统”主体。包括慈善组织在内的社会力量则被冷落，长期处于被支配的状态，在夹缝中求生存。2016年以前，我国甚至没有一部正式的《慈善法》，直到习近平总书记提出精准扶贫3年以后，才正式出台了我国第一部《慈善法》。尽管如此，《慈善法》中对于慈善组织参与扶贫济困的相关内容仍缺乏实施细则，慈善组织发展的空间仍严重不足。当前的扶贫趋势已从单中心的政府扶贫，渐次转变为多中心的社会大扶贫。而实际的情况是，地方政府的扶贫部门与民政局对于当地慈善组织所进行的扶贫活动了解甚少，也很少主动关注其他扶贫主体在扶贫中所做的贡献。

以Z市慈善总会为例，慈善总会除了登记注册、每年报送年审、开展50人以上的重大项目需要与政府部门接触以外，与政府扶贫部门的联系沟通基本处于割裂状态，从而影响了扶贫的整体效率。

一方面，精准扶贫数据处于动态变化之中，慈善总会若只根据自身的资源去寻找扶贫对象而忽略与地方政府的信息沟通，便会出现政府与慈善总会重复扶贫而导致扶贫资源浪费的问题。另一方面，地方政府扶贫办在进行精准扶贫动态评估时，由于缺乏沟通，不掌握具体信息，“接受慈善捐赠”的情况一般由贫困户自愿报出，两者之间存在的利益的隐形博弈，信息的准确性会受到影响，这就降低了精准扶贫的精准度。

4.项目活动碎片化问题

由于省、市、县、乡的各慈善会之间没有隶属关系，只存在业务指导关系，且其政府主管部门只重视其对于本级慈善会的监督，各级慈善会之间联系少、关系松散，在开展扶贫项目时总是“各自为战、自成一派”“东一拳、西一脚”，呈现领域分散、单打独斗的特点。

从目前的情况来看，Z市慈善总会的项目主要来自中华慈善总会，但参与精准扶贫工作时主要以自主参与扶贫为主，与县、乡慈善会和村级慈善组之间缺少信息沟通，并且，其活动以一次性帮扶、输血式帮扶为主，其项目活动的碎片化无法形成整体效应。同时，由于存在慈善扶贫项目少且资金有限等问题，慈善总会在开展扶贫项目时总是以供给（引进）定需求，而非以需求定供给。

四、完善慈善总会精准扶贫的参与机制

（一）加强与多方主体协同机制

慈善总会获得政府购买项目之后，在实施项目方面除了政府的监督、支持外仍需多方协同推进。以前慈善总会与各级慈善会以及民间慈善组织之间联系少、关系松散，在开展扶贫项目时总是单打独斗，扶贫效率不高。因此，今后在开展扶贫项目时需要政府、各级慈善会、民间慈善组织加强沟通，协同推进实施政府购买扶贫项目，互通有无。

（二）完善扶贫信息传递机制

长期以来，扶贫资源传递和使用的格局受单一行政计划机制的限定，忽视了贫困主体的资源需求和项目匹配，主要依靠政府体制、系统进行扶贫资源的分配与管理，扶贫资金不到位，扶贫传递系统无法精准识别贫困者，进而造成脱贫效果不稳定的局面。Z市5个县被列入大别山区国家连片特困地区重点县，地方政府与慈善总会由于缺乏扶贫信息传递机制，在一定程度上没有发挥精准扶贫的最大功效。因此，构建扶贫信息传递机制，在政府与慈善总会协同治理下，慈善总会便作为一个动态的信息传递平台介于政府和贫困户之间，通过慈善总会，政府可以以最快的速度精确地确定扶贫对象，确定扶贫方式，并及时得到扶贫效果的反馈信息。同时政府将动态精准识别的贫困信息传递给慈善总会，便于慈善总会选择扶贫项目，开展扶贫活动。

（三）建立综合监督与评估激励机制

对慈善总会开展扶贫工作进行监督与评估。负责慈善总会登记管理的部门依法对慈善总会进行管理和业务指导，对其成立、变更、注销进行登记，对慈善总会所开展的日常活动以及扶贫项目进行监督，对披着慈善的外衣进行非法敛财活动的组织进行惩罚或取缔。在此过程中可以联合行业性组织加强行业监管和自律，同时鼓励第三方对慈善组织进行监管评估；公安部门对慈善总会进行治安督查；税务部门依法负责税收监督；实现与扶贫办、税务、公安等相关部门数据共享，实现慈善总会运作去行政化、组织沟通紧密化。

政府职能部门考核评价机制。为了使更多慈善总会参与到扶贫攻坚工作中来，应将支持慈善总会参与扶贫工作纳入各级扶贫部门年度考核，提升各地政府支持慈善总会参与扶贫的管理服务能力。这样便能有效避免出现类似Z市政府与慈善总会几近零沟通的尴尬局面，用考核评价机制促进慈善事业的发展，改变慈善总会在我国的边缘化处境，更加重视社会的力量、重视慈善的力量。

（四）完善人才引用和激励机制

针对类似Z市慈善总会专职人员短缺的情况，当务之急是从内外两方面来完善现有的人才引用机制。从组织内部来看，借调对于缓解官办色彩浓重的慈善总会专职人员短缺问题具有重要意义，可以与包括政府部门在内的诸多公共部门与组织建立稳定的人才交流与借调机制，吸纳优秀人才以缓解人事不匹配、一人多岗的问题。从组织外部来看，慈善总会可以考虑建立定期从社会招募志愿者和实习生的机制，吸引外部人才投入到慈善事业当中来。这样做既是对组织的有效宣传，也为有实习需求的在校学生提供了实习机会，更为公众提供了参与慈善、投身慈善的新途径。