我国建设法治政府的情况与建议

王晓韵

摘 要：2014年，中共十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。2015年，国务院批准《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，提出要转变政府职能，加快简政放权。目前为止，我国法治政府建设取得巨大成就，依法行政不断得到贯彻落实。但在现实生活中，法治政府建设还存在一些问题：地方政府立法程序不完善、行政人员“官本位”思想放不下、人民知情权不能得到充分实现等。建设法治政府，首先要做到理念转变，还要加强立法，完善法律体系，强调程序正义，多管齐下，共同促进法治政府的建设。

关键词：法治政府；法律体系；理念；程序

一、绪论

人类历史上，有了国家就有了政府。在不同的社会制度下，政府和人民的关系也是在不断改变的。从奴隶时代奴隶主对奴隶和人们的残酷剥削，到封建时代农民被政府的人身和财产的双重压迫，以及近代资本主义政府角色的不断转变，政府和人民的关系从统治与被统治、压迫与被压迫，到如今社会主义的服务与被服务关系。其中，科学技术推动生产力的巨大发展是根本因素，随之而来的人们思想的变化和社会意识的改变是文化因素。经济基础决定上层建筑，经济的发展推动政治的改变，政治的发展又反作用于经济的发展。在当代社会，政府已经从“全能型”政府向“服务型”政府转变，政府的服务功能正在发挥着越来越大的作用。

2014年，中共十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。2015年，国务院批准《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，提出要转变政府职能，加快简政放权。如今，国务院部门共取消和下放行政审批事项618项，占原有审批事项的36%，本届政府在成立之初承诺的目标超额提前完成。

二、法治政府建设

（一）法治政府的概念和由来

法治政府就是政府在行使权力履行职责过程中坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都在法治轨道上运行。我国所要建设的法治政府，是实行依法治国、建设社会主义法治国家的有机组成部分。其基本内涵就是行政权力的产生、运行、行为要体现法治的原则和精神，政府要受宪法、法律的规范和约束。换言之，各级政府及其组成部门根据宪法和法律产生，职权和职责依法规定，行使权力的方式和程序由法确定，是否越权和滥用权力由法评价，权力的行使过程及其结果受法律的监督和控制。

过去，我国一直提倡建设法制政府。“法制”和“法治”，两个词发音相同，但是却代表了两种完全不同的理念。首先，“法制”是一种静态的法律制度，强调法律制度体系的建立和完善，强调利用完善的法律制度治理国家，关注法的形式和外在；而“法治”则是一种动态的法律运行状态，强调发的实施和运行，关注法律在现实生活中所发挥的作用，关注法的内容。其次，“法制”强调“法律之治”，将法律作为超越一切的权威，法律成为统治人民的工具和手段；而“法治”强调人民的意志，强调政府的行为要符合人民的利益，反映人民意志。從法的正义的性质来说，“法制”反映了法的形式正义，“法治”反映了法的实质正义。“法制政府”强调政府的行政行为要符合法定程序，在法定权限内行使行政权力；“法治政府”强调政府的行政行为不仅要在法定权限内行使和按法定程序行使。还要注重行政的合理性，要有利于维护人民利益和促进社会公共利益目标的实现。

我国在二十世纪一直强调建设“法制政府”，是因为我国在过去行政力量强大，市场经济不发达，“政府包办一切”的想法一直存在，我国政府在当时实际上是“全能政府”，政府参与和管控社会的方方面面。随着改革开放，尤其是市场化改革的不断深入发展，政府在社会中管控的领域和方式不断调整，有些领域政府的作用在不断减小，管控力度也在不断缩小。市场经济内在地要求社会自治和自由意识、竞争意识，“全能型”政府已经不能适应社会的发展。

从另一方面看，法制政府与中国实际也存在差距，不能完全符合现实，适应社会的需要，造成理念和现实之间的鸿沟，从而使政策的实施力度和效果背离立法原意。第一，法制政府的前提是完善的法律体系，但中国在2007年以前还没有一个完善的法律体系，甚至到现在中国虽然法律体系已经建成，但是各个法律部门自身的构建还不够完善，制度之间的衔接不够完美，尤其是由于立法技术的落后和现实的困难，我国的法律规范之间还存在冲突，这使得法制政府的建立前提就不够完善。第二，法制政府可能存在过于重视法的安定性和强调程序性的问题，而导致忽视实质正义的可能性。法律制度相对于社会现实来讲，过于抽象，而社会情况千变万化，如果过于强调法的稳定性，就会导致法的僵硬。第三，从法本身的性质看，法制政府容易导致“恶法亦法”的情况发生。

而法治政府的理念就能克服上述情况和法制政府所含有的缺陷。首先，法治政府是有限政府。与“全能型政府”不同，有限政府意味着政府对社会的管控的范围和力度是有限度的，而不是事事全管，在一些不适合政府插手的领域，比如市场竞争机制能够有效自我调节的时候，政府的作用应该发挥得更小一些，而依靠市场的力量去解决问题，这也有利于社会自治能力的发展。其次，法治政府还是服务政府，法治政府更多地强调为人民服务，维护和实现人民的意志。最后，法治政府是“阳光政府”，相对于过去过于强调政府的权威性而造成政府和人民之间的隔阂，如今强调信息公开，强调人民对政府的监督，使得行政过程和行政决定的产生过程信息更加公开化，人们对政府有了更多的了解，也缓和了政府和人民之间的冲突。

（二）我国法治政府建设成果

如今，随着“四个全面”战略布局的不断推进，在政治方面，“全面推进依法治国”成为战略目标。全面推进依法治国，就要全面建设法治政府。2014年，中共发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》；2015年，国务院批准《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》。制度层面和指导思想上，有了可靠的引导。

目前，对于政府行政审批制度方面的改革方式主要有：取消行政审批项目，下放行政审批项目的管理层级，取消职业资格许可和认定事项，取消评比达标表彰项目，工商登记前置审批事项改为后置审批，取消非行政许可审批事项、调整为政府内部审批事项，清理规范国务院部门行政审批中介服务事项等。从现实情况来看，取得了很好的成效。非行政许可审批彻底终结。连续两次修订政府核准的投资项目目录，中央层面核准的项目数量累计减少约76%，95%以上的外商投资项目、98%以上的境外投资项目改为网上备案管理。实施商事制度改革取得明显成效，工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，前置审批精简85%，注册资本由实缴改为认缴，全面实施“三证合一、一照一码”。个人和企业资质资格认定事项压减44%。加大减税和普遍性降费力度，先后出台了一系列税收优惠政策，不断扩大营改增试点范围，砍掉了大部分行政审批中介服务事项，取消、停征、减免一大批行政事业性收费和政府性基金，据测算每年可减轻企业负担1500多亿元。中央政府定价项目减少80%，中央对地方财政专项转移支付项目减少一半以上。在放权的同时，创新和加强事中事后监管，针对群众期盼优化公共服务。各地在承接上级下放权限的同时，积极推进本层级的“放管服”改革，多数省份行政审批事项减少50%左右，有的达到70%。

（三）我国法治政府存在的问题

首先，我国法律制度尚不健全，法治政府建设前提不够完善。在行政法领域，有一些法律制度不够完善，包括实体方面和程序方面都存在欠缺。法律制度的位阶原则已经建立，在最近两年的《立法法》改革中，赋予了地方政府更大的地方立法权，这有利于地方政府发挥灵活性，提高他们的积极性。

其次，我国的政治理念落后，理论学说主要向国外学习。相对于国外成熟的代议制制度和学说，我国的人民代表大会制度的发展只有六十多年的历史，实践经验不够丰富，理论发展还处于初步阶段。而且外国的代议制是建立在资本主义制度之上，其产生和发展是适应资本主义的发展，适合资本主义制度的需要。在学习和借用外国代议制经验的过程中，一定会产生适应不能的问题。而且也不能完全移植和借用外国经验，因为各国的历史情况和社会情况不同，文化传统不同，尤其是我国的政治制度建立在社会主义制度之上，我国的政治制度的改革和发展必须适应我国社会的发展，促进我国社会主义市场经济的发展。

再次，政策实施过程中的政策原意的背离。由于我国幅员辽阔，各地情况各不相同，政策从中央到地方的实施过程中，可能政策原意是积极的，但可能会发生在现实中难以实施的问题。而且各地政府工作人员的素质高低不同，对相同政策，有些地方由于特殊情况可能实施不到位。

最后，我国行政主体实施行政行为还存在程序方面的问题。虽然“阳光政府”已经是近些年来我国政府一直提倡的，行政公开情况已经大大改善，但有些程序和措施依然落实不到位，人民的知情权没有得到充分实现。

三、针对我国建设法治政府的建议

首先，改善政府立法工作。依法行政、建设法治政府当然必须把立法工作作为非常重要的和前提性的基础工作来对待，国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》在第六部分“提高制度建设质量”中对于政府立法工作提出了特别重要的一些操作性的规定，这是我国各级政府在依法行政、建设法治政府中必须切实加以落实的。提高立法素养，学习国外立法经验，结合我国实际，建立适合我国国情的法律制度。我国很多地方政府立法存在非常严重的地方本位主义和部门本位主义的狭隘利益关切和考量，这也严重损害了政府立法的严肃性、统一性和质量。这是我们今后在推行和落实依法行政、建设法治政府工作中需要花大力气特别加以解决的重要问题。在这方面，推行立法民主，注重开门立法、省情立法，并具体地开展了行政规范性文件的前置审查，这些都是提高地方立法质量的有效措施。

第二，严格依法办事原则。事实上，政府是否依法行政，最为直接的和现实的标志就是，在具有既定的法律法规规章等法度和章程的情况下，政府及其部门尤其是政府及其部门的主要行政首长也就是所谓的政府一把手能不能率先垂范、在其所管辖和直接督办的行政事务上，遵章守纪，严格依照既定的法度行事。严格依照既定的法度办事，可以有效地最大限度地排除各种人情关系的影响，它是我国政府以及党政官员摆脱人情之累的有效途径，这不仅对于政府在一般黎民百姓心中的良好的形象的形成具有特别重要的作用，而且对于在政府工作的各级干部也是一个非常好的制度保护的渠道，对于加强我国政府部门工作人员的清正廉洁，对于纯洁和加强我国政府的干部队伍建设尤其重要。

第三，完善行政执法体系。在我国的房地产行业，虽然大家一直关注的是房价问题，但是大家忽略了一个显而易见的问题：地方政府制定“限购”政策的程序性和合法性。在今年十月，郑州、苏州、天津等各地纷纷出台“限购”政策，对购房行为严加管控，但是房价依然只升不降。从政策实施的效果来看，明显没有起到管控房价的作用；其次，从政策制定的密集程度来看，是否存在跟风制定政策的问题，也是应该考虑的。一味跟风制定政策，可能就会存在忽视实际情况和忽视程序性要求的问题。其实一直以来，我国行政主体实施行政行为都存在重实质、轻程序的弊端。但为了更好地保障人民的权益，尤其是程序方面的知情权、申诉权等，应该重视程序的有效落实，以维护程序正义。

第四，深化行政管理体制改革。当前，行政管理体制存在的主要问题有以下几方面：一是部门设置不科学、职责混同、人员超编；二是政府职能还未发生根本转变，许多计划经济时代的政府职能还被依然保留着，为权力寻租留下了空间；三是行政管理效能低下，行政权力运作的费用高，公务人员的作风差，服务能力不能与时俱进。政府体系是一个有机联系的整体，政府管理机制不科学、不规范，必然会影响政府职能的正常发挥，甚至阻碍依法行政；政府管理机制不健全、不合理，会成为政府机构和工作人员的执法作风和执法态度恶化的直接土壤。这需要我们继续深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，建立科学化的行政管理体制，优化政府机构设置，合理调整部门分工，强化有关行政管理改革措施，真正实现行政主体职责、设置和编制的法律化。

第五，推进司法体制改革，加强对行政权力的司法监督，确保违法行政的法律责任落实到位构建法治政府，行政监察、行政复议等的监督固然重要，但这毕竟只是来自行政机关体系内部的监督，其局限性众所周知。司法審查才是世界各国公认的监督行政机关依法行使行政权力的最为有效的措施，然而，在我国由于司法体制存在的问题，这种外在的本应是强有力的监督却没有发挥其应有的作用。因此，要结合我国的国情，充分消化和吸收发达国家司法体制的优点，深化司法体制的改革，逐步建立符合我国国情的司法体制。目前，最紧迫的就是，建立更加规范化的党政关系，改革司法机关的“块块领导”领导体制，解决司法权力地方化和审判活动行政化的问题，最终实现党领导下的司法权的独立行使，从根源上推动行政机关依法行政，促进法治政府的构建。

四、结语

法治政府的建设是一个长期的过程，不仅需要政府自身的努力，也需要人民的参与。依法行政，建设法治政府是对“四个全面”战略布局的实现，这有利于中国政治制度的完善，有利于促进社会主义市场经济的发展，有利于和谐社会的建立。同时，法治政府也有利于实现社会的公平正义，更好地保障公民的权益，促进公民权利意识的提升，推动我国法治环境的改善。