检察机关刑事诉讼监督部门工作机制初探

郑海 唐斌 顾清莉 周丽琼

摘 要 在监察体制改革、以审判为中心刑事诉讼制度改革等多项改革同步推进、不断深化的大背景下，在检察机关成立专门的刑事诉讼监督部门，是检察机关强化监督主责主业、牢固树立法律监督权威的必然要求。本文拟就目前刑事诉讼监督中存在的问题，针对诉讼监督部门工作机制的建设和相关问题的对策作初步的探讨。

关键词 刑事诉讼 监督 内设机构 改革 工作机制

作者简介：郑海，上海市黄浦区人民检察院检察六部副主任，研究方向：刑诉法；唐斌，上海市浦东新区人民检察院检察三部主任，研究方向：刑诉法；顾清莉，上海市浦东新区人民检察院检察一部副主任，研究方向：刑法；周丽琼，上海市浦东新区人民检察院检察三部检察官助理，研究方向：刑诉法。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.325

在检察机关专设诉讼监督专业化部门，将进一步整合检察机关的诉讼监督资源，将原本分散在侦监、公诉等部门的监督力量归拢统一，实现了监督工作的体系化运作。

一、刑事诉讼监督部门的工作性质

从广义上来说，刑事诉讼监督包括刑事立案监督、侦查活动监督、刑事审判监督、刑事执行监督和审查逮捕、审查起诉监督。内设机构改革中，根据诉讼监督部门的性质，其主要工作职能应当包括刑事立案监督、侦查活动监督、刑事审判监督（控告申诉再审案件）和“两法衔接”，另外，刑事执行监督由刑事执行监督部门承担，追捕追诉和抗诉案件由侦监和公诉部门承担。理由如下：

（一）诉讼监督部门的独立性

刑事诉讼监督与审查逮捕、审查起诉期间行使监督权的时间节点的区分基于案件是否终结。审查逮捕、审查起诉期间的监督以所处的诉讼阶段为基础，具有很强的依附性，例如追捕追诉、抗诉案件，一旦脱离诉讼阶段或正在审查的案件本身，案件很难继续侦查。而刑事诉讼监督恰恰相反，监督工作基于已经完结的刑事案件，并不依附于诉讼进程，故应当将诉讼与监督适度分离。

（二）诉讼监督部门的专业性

法律监督权的行使具有职权行使的主动性、侧重效率性和非终结性等特点，根据监督工作的业务技能要求，要坚持法律监督主责主业，就必须突显监督专业性。专业性具体体现在监督案件的统一归口管理和办理上，即由诉讼监督部门集中行使刑事立案监督、侦查活动监督和对已生效刑事判决监督的职责。

（三）诉讼监督部门以事后监督为原则

诉讼监督部门发现监督线索主要是以主动发现线索、受理办案部门监督移送线索和受理群众控告申诉为主要途径，为避免不当介入公安机关正常侦查活动和公安内部的管理，以及不当介入检察机关审查逮捕和审查起诉案件的办理，诉讼监督部门监督业务的开展应当以事后监督为原则，以公安机关终结侦查或已结案件作为检察监督案件，开展诉讼监督工作。

二、刑事訴讼监督运行现状

经统计，2016至2017年，上海市P区检察院侦监部门立案监督数为70件，共中监督立案26件，监督撤案44件，侦查活动违法违规案件68件，“两法衔接”平台发现办理监督案件数10件；公诉部门发现侦查活动违法违规案件数45件；控告申诉部门审查控告申诉提出再审建议案件3件。

社区检察部门开展刑事执法活动监督，向审查逮捕部门移送立案监督线索23件，其中监督立案10件，监督撤案8件，接待窗口主动发现案件线索行使调查核实权6件，另外，发现已结刑事案件侦查活动违法违规案件并制发法律文书的129件。

根据上述数据发现，侦监部门和公诉部门的监督范围局限于在办的刑事案件，但很多案件在刑事立案、经过公安机关侦查后，并未按一般的刑事诉讼流程进入检察机关审查逮捕和审查起诉阶段，例如不立案案件、刑事立案后撤销案件、终止侦查或转行政处理的案件和适用取保候审、监视居住等强制措施期满未移送审查起诉案件等，对于上述“下行案件”，检察机关现有的侦监部门和公诉部门，无法做到监督全覆盖。

三、检察机关刑事诉讼监督工作中存在的问题

（一）监督力度不够，监督不够深入

在现行的随案监督体制中，为保证刑事诉讼顺利进行，积极开展案件事实查明和证据材料补充收集过程中，强化公安机关的履职的积极性，承办检察官在审查案件过程中发现公安机关轻微违法情形时，通常以口头纠正，要求证据补正的方式，来纠正程序上的违法，而忽视了公安机关办案过程中长期存在而容易在案件办理过程中被消化掉的顽疾。此外，为应付检察机关和公安机关内部考核的要求，也会存在检察机关承办人与公安机关协商开展纠正违法事宜的“假性监督”，监督力度也大打折扣，严重影响监督的严肃性，导致配合有余，监督不力。

（二）部门合作不紧密，存在多头监督

实践中，刑事诉讼监督职权被分散配置侦查监督、公诉、刑事执行检察等部门，各部门之间在建立线索移送、沟通协商机制上存在空白，往往存在部门间监督标准不统一、重复监督、难点问题监督推诿等问题。

（三）监督线索分散，监督成效不明显

原来的诉讼体制中，由于案件分散于不同的承办人和部门中，导致相同或相类似的监督线索无法集中，承办人和部门间的信息沟通存在壁垒，高质量的类案监督较少。

四、设立刑事诉讼监督部门的意义

（一）有利于加强法律监督的独立性

设立诉讼监督部门，一是使诉讼监督职能与办案职能适度分离，更有利于办案人员心无旁骛办理好手头线索的调查核实工作，不受办案程序的限制，更好地独立行使监督权，落实司法办案责任制。二是能有助于统一执法规范，有效化解办理诉讼案件的检察官“既当运动员又当裁判员”的角色混同问题，承办人技能更专业，立场也更为客观。

（二）有利于深化法律监督的制度建设

由诉讼监督部统一开展对刑事诉讼活动的法律监督，有利于将分散的监督线索汇总集中，研究分析问题背后的深层次原因，从而完善同类问题监督机制，提升监督层级，深化监督效果。

（三）有利于提升法律监督的监督实效

诉讼监督职能统一履行，让承办人有时间、有精力充分行使调查核实权，阻碍了公安机关是否配合开展调查影响在办刑事案件走向的不利因素，使監督工作真正达到客观公正的要求。

五、刑事诉讼监督部工作机制初步设想

（一）明确岗位设置，团队化开展法律监督工作

根据监督事项和线索种类，针对刑事立案、刑事侦查、审判监督、“两法衔接”，诉讼监督部门应当分别设立相应的法律监督检察官办案组，专业化开展监督工作，各办案组在人员配备和职能划分上可以结合具体工作量进一步加以协调。

（二）建立主动捕捉监督线索机制

在吸纳原社区检察部门对派出所刑事执法活动日常检察和专项检察的职能基础上，为破解线索来源单一、线索质量高低不一的现状，在刑事诉讼监督部应建立主动发现、捕捉线索的工作机制，扩大搜集线索范围至网络平台，主动搜索两微平台的重大社会舆情，并深入基层听取社情民意，推进“两法衔接”工作，督促行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪的线索。

（三）建立线索及时移送机制

一是应及时建立并完善与刑检部门与业务管理部门控申窗口的监督线索移送机制，结合司法改革配套制度中的司法责任制及绩效考核制度，可通过对监督线索移送的考核加分和未及时移送的适当减分，激励与惩处并举，确保刑事监督线索移送工作机制的有效运行。二是应强化信息共享机制，利用大统一办案软件，保障刑事诉讼监督部门对全院办案信息的查询功能，既有利于及时发现监督线索，也有利于已移送的监督案件线索进行整体把握和办理。

（四）构建并运行线索评估和调查核实机制

诉讼监督部门对受理涉嫌违法的监督线索，首先应当根据线索种类进行线索分类，后分流至各检察官办案组进行监督线索评估，对违法主体明确、指控的违法事实确定或后果严重的线索予以立案，并启动调查核实程序。

（五）推行行政执法与刑事司法的沟通配合机制

随着两法衔接信息平台和机制的建立与不断推进，行政执行与刑事司法的协作配合越来越密切，刑事诉讼监督部门需进一步加强与行政执法部门的沟通配合，在两法衔接工作中充分发挥监督职能，加强对行政执法机关不追究刑事责任但应给予行政处罚案件的监督等。

（六）加强监督成效的转化，提高检察监督的质量

在各办案组个案办案的基础上，要定期或不定期进行工作汇总，认真分析刑事立案、侦查、审判环节执法不规范的普遍性问题，提出改进或解决的建议，以检察通报等类案监督的方式开展法律监督，同时建立整改措施跟踪机制，加强对被监督单位执法规范化的指导，保障监督建议的有效落实，体现监督实效。