以法治保障公众健康与安全—新修订《中华人民共和国食品安全法》再解读

2018-12-19陈谞

中国食品药品监管 2018年5期

文/陈谞

新修订的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称“食安法”）全面贯彻了新时期党中央、国务院有关加强食品安全工作的新思想、新论断和新要求，坚持以问题为导向，以国际为视野，以国情为基础，以创新为动力，在治理理念、制度、机制、方式等方面进行了许多创新，被称为“史上最严”的新食安法，在中国食品安全法制建设史上具有新的里程碑意义。

一、修订基本情况

2009年首部《中华人民共和国食品安全法》颁布后，食品生产经营者、监管部门和地方政府的责任得到有效强化和落实，食品安全各方面工作取得积极进展，食品安全形势总体良好。同时，我国食品安全的深层次矛盾和问题还没有得到根本解决，我国食用农产品的产地环境污染状况不容乐观，农业投入品的使用还不规范；食品行业产业基础薄弱，食品生产经营者的食品安全素质和法律责任意识不强；食品安全监管能力、监管方式还不能适应食品安全治理的需要；食品安全故意违法犯罪还处于高发、频发阶段，法律责任偏轻、重典治乱威慑作用没有得到充分发挥，突发食品安全事件还时有发生，食品安全形势依然严峻。

2013年，国家食品药品监督管理总局成立，对食品生产、流通和消费环节的食品安全进行统一监管。食安法进行修订的直接原因是保持法制与机构改革的衔接；深层次原因是党中央、国务院要求改革创新食品安全监管方式，实现治理能力现代化，着力解决人民群众强烈关注的食品安全问题。

国务院将食安法修订列入立法计划，国家食品药品监督管理总局组建后即启动食安法修订工作，同年10月向国务院报送了送审稿。2014年5月，国务院常务会议审议通过。6月和12月，全国人大常委会分别进行了第一次和第二次审议。2015年4月24日，第十二届全国人大常委会第十四次会议以160票赞成、1票反对、3票弃权，审议通过了新修订的《中华人民共和国食品安全法》。

食安法修订的基本定位是“中修”，即在不改变食品安全法的基本结构，不改变机构改革确定的监管部门职责的前提下，以解决食品安全工作中的突出问题为目标，以创新监管制度、完善监管机制、强化各方责任为重点，进一步增强监管工作的科学性和有效性。按照党的十八大，十八届二中、三中、四中全会和中央农村工作会议精神，围绕“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”，着力破解食品安全治理难题，不断创新食品安全监管方式，加快提升食品安全保障水平。

食安法修订的基本思路：巩固和深化食品安全体制和机构改革成果；突出预防为主、风险防范的理念；建立覆盖全过程的最严格监管制度；建立最严格的法律责任制度；实行食品安全社会共治。

二、修订的基本原则

新修订的食安法借鉴国际食品安全立法经验，增设食品安全工作的基本原则，即实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学严格的监督管理制度。

（一）预防为主原则

食品安全风险往往会对人的健康产生严重的和不可逆转的损害，为避免这种结果，不少国家的法律都采纳了预防性原则。美国现代化法案要求采取预防性措施，规定食品企业应当评估可能影响食品制造、加工、包装、贮藏的危害，确定并执行预防性控制措施，以有效减少和预防该危害的发生率。预防性原则的含义是指在事实判定、证据论证、科学研究等方面尚未确实的情况下，为防止食品安全损害发生，而采取的预防性措施。

（二）风险管理原则

食品安全监督管理的目的在于保护健康，防范风险，食品安全的法规、标准、政策措施都应当建立在风险判断的基础上，有针对性地预防和控制食品安全风险。欧盟《食品安全基本法》明确了风险管理的含义，风险管理不同于风险评估，要求与利益相关方磋商之后权衡政策选择，考虑风险评估和其它法律因素，必要时选择适当的预防和控制措施。

（三）全程控制原则

食品生产经营过程中的每一个因素如果失去控制可能产生食品安全风险，实现从农田到餐桌的全过程预防控制成为食品安全法的一个基本原则。日本《食品安全基本法》规定，鉴于从生产农林水产品到销售食品等一系列国内外食品供给过程中的一切要素均可影响到食品的安全，应当在食品供给过程的各个阶段适当地采取必要措施，以确保食品的安全。

（四）社会共治的原则

在食品生产经营和消费的链条中,食用农产品种植养殖者、食品生产经营者、政府及其监管部门、消费者、行业协会、新闻媒体、检验机构、认证机构等食品安全参与者都有其责任。只有每一个参与者履行好自己的责任，共同参与食品安全治理，食品安全才能够真正获得保障。欧盟和日本都特别强调了食品安全参与者的责任，但没有明确提出食品安全社会共治的原则。社会共治真正作为一项独立的食品安全治理原则和法律原则，是中国近年来在治理食品安全问题上不断探索提出的。2013年6月，汪洋同志在食品安全宣传周上强调，要发挥社会主义的制度优势和市场机制的基础作用，多管齐下、内外并举，综合施策、标本兼治，构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局，凝聚起维护食品安全的强大合力。食品安全社会共治成为法律原则是《食品安全法》修订工作的重要创新。

三、修订的主要内容

（一）巩固和深化监管体制改革成果

明晰食用农产品监管职责的法律依据。新修订食安法规定，食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理。

明确规定卫生计生部门会同食品药品监管部门制定食品安全标准。新修订食安法规定，食品安全国家标准由国家卫生和计划生育委员会会同国家食品药品监督管理总局制定、公布，国家标准化委员会提供国家标准编号。食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国家卫生和计划生育委员会、农业部会同国家食品药品监督管理总局制定。

明确进入市场销售的进口食品由食品药品监管部门依法监管。新修订食安法规定，县级以上人民政府食品药品监督管理部门对国内市场上销售的进口食品、食品添加剂实施监督管理，发现存在严重食品安全问题的，国家食品药品监督管理总局应当及时向国家出入境检验检疫部门通报。

强化食品安全基层监管。新修订食安法规定，县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。

食品安全法修订的主要内容

（二）加强食品安全风险管理

新修订食安法强化食品安全预防为主、全程控制的风险管理理念，在原有食品安全风险监测、风险评估制度的基础上，增加了以下具体内容：

完善食品安全基础性制度。确定了食品安全风险监测行为规范，承担食品安全风险监测工作的技术机构应当根据食品安全风险监测计划和监测方案开展监测工作，保证监测数据真实、准确，并按照食品安全风险监测计划和监测方案的要求报送监测数据和分析结果；强化了食品安全风险监测结果通报，食品安全风险监测结果表明可能存在食品安全隐患的，县级以上卫生行政部门应当及时将相关信息通报同级食品药品监督管理等部门，并报告本级和上级卫生行政部门，食品药品监督管理等部门应当组织开展进一步调查。同时，增加了食品相关产品评估，国家建立食品安全风险评估制度，运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及有关信息，对食品相关产品中生物性、化学性和物理性危害因素进行风险评估；明确了开展食品安全风险评估情形，强化了进行食品安全风险评估的及时性。

增加食品安全风险交流制度。县级以上食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。

明确食品安全风险分级管理。食品药品监管部门应当根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等，确定监督管理的重点、方式和频次，实施风险分级管理。

增设食品安全追溯制度。明确国家建立食品安全全程追溯制度，食品生产经营者建立食品安全追溯体系，国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。同时，国家食品药品监督管理总局会同农业部、国家质量监督检验检疫总局等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制。

（三）强化食品安全源头管理

明确食用农产品风险监测和风险评估要求。对农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。国家卫生和计划生育委员会、农业部应当及时相互通报食品、食用农产品安全风险评估结果等信息。

严格规范农业投入品使用。国家对农药的使用实行严格的管理制度，加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药，推动替代产品的研发和应用，鼓励使用高效低毒低残留农药。食用农产品生产者应当按照食品安全标准和国家有关规定使用农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品，严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定，不得使用国家明令禁止的农业投入品。禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。

规范食用农产品销售。食用农产品批发市场应当配备检验设备和检验人员或者委托符合本法规定的食品检验机构，对进入该批发市场销售的食用农产品进行抽样检验；发现不符合食品安全标准的，应当要求销售者立即停止销售，并向食品药品监督管理部门报告。食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度，如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。进入市场销售的食用农产品在包装、保鲜、贮存、运输中使用保鲜剂、防腐剂等食品添加剂和包装材料等食品相关产品，应当符合食品安全国家标准。

（四）强化食品生产经营者主体责任

食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责，并应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和工作负责，接受社会监督，承担社会责任。在规定食品生产经营者取得行政许可、获得产品注册、企业标准备案、原料进货查验、包装标签说明书管理、企业产品检验、问题产品召回、安全事故报告、侵权行为赔偿等义务的基础上，新修订食安法增加了如下具体义务：

主要负责人对食品安全工作全面负责。企业主要负责人负责企业的重大决策，包括企业的管理制度、人员调配、投资方向、资金拨付等，主要负责人的食品安全意识和能力，对于落实食品生产经营者主体责任非常重要。

完善生产经营过程控制要求。食品生产企业应当就下列事项制定并实施控制要求，保证所生产的食品符合食品安全标准：原料采购、原料验收、投料等原料控制；生产工序、设备、贮存、包装等生产关键环节控制；原料检验、半成品检验、成品出厂检验等检验控制；运输和交付控制。此外，贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备应当安全、无害，保持清洁，防止食品污染，并符合保证食品安全所需的温度、湿度等特殊要求，不得将食品与有毒、有害物品一同贮存、运输。

增设食品安全管理人员抽查考核。食品生产经营企业应当配备食品安全管理人员，加强对其培训和考核，经考核不具备食品安全管理能力的，不得上岗。同时，食品药品监督管理部门应当对企业食品安全管理人员随机进行监督抽查考核并公布考核情况，监督抽查考核不得收取费用。

增设食品安全自查。要求食品生产经营者定期检查评价食品安全状况，条件发生变化，不再符合食品安全要求的，食品生产经营者应当立即采取整改措施；有发生食品安全事故潜在风险的，应当立即停止生产经营活动，并向所在地县级人民政府食品药品监督管理部门报告；生产保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品和其他专供特定人群的主辅食品的企业，应当按照良好生产规范的要求建立与所生产食品相适应的生产质量管理体系，定期对该体系的运行情况进行自查，保证其有效运行，并向所在地县级食品药品监督管理部门提交自查报告。

增设食品经营者召回义务。由于食品经营者的原因造成不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，食品经营者应当召回。此外，食品生产经营者应当将食品召回和处理情况向所在地县级人民政府食品药品监督管理部门报告；需要对召回的食品进行无害化处理、销毁的，应当提前报告时间、地点。

强化特殊食品生产经营者的义务。使用保健食品原料目录以外原料的保健食品和首次进口的保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉产品配方应当经国家食品药品监督管理总局注册。婴幼儿配方食品生产企业应当将食品原料、食品添加剂、产品配方及标签等事项向省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门备案。婴幼儿配方食品生产企业应当实施从原料进厂到成品出厂的全过程质量控制，对出厂的婴幼儿配方食品实施逐批检验，保证食品安全。生产婴幼儿配方食品使用的生鲜乳、辅料等食品原料、食品添加剂等，应当符合法律、行政法规的规定和食品安全国家标准，保证婴幼儿生长发育所需的营养成分。不得以分装方式生产婴幼儿配方乳粉，同一企业不得用同一配方生产不同品牌的婴幼儿配方乳粉。

（五）完善食品安全治理制度

增设监管人员的培训考核制度。县级以上食品药品监督管理、质量监督等部门应当加强对执法人员食品安全法律、法规、标准和专业知识与执法能力等的培训，并组织考核。不具备相应知识和能力的，不得从事食品安全执法工作。

改革完善检验制度。规定国家卫生和计划生育委员会应当及时会同国家食品药品监督管理总局、农业部、国家质量监督检验检疫总局等有关部门规定食品中有害物质的临时限量值和临时检验方法，作为生产经营和监督管理的依据，解决了非标检验方法的合法性问题。

改革完善复检制度。被抽检食品生产经营者对检验结论有异议的，可以自收到检验结论之日起7个工作日内向实施抽样检验的食品药品监管部门或者其上一级食品药品监管部门提出复检申请，由受理复检的食品药品监管部门在公布的复检机构名录中随机确定复检机构进行复检，复检机构出具的复检结论为最终检验结论。

强化快速检测方法法律地位。县级以上食品药品监督管理部门可以采用国家规定的快速检测方法对食品进行抽查检测。对抽查检测结果表明可能不符合食品安全标准的食品，应当依法进行检验。抽查检测结果确定有关食品不符合食品安全标准的，可以作为行政处罚的依据。

增设责任约谈制度。食品生产经营过程中存在安全隐患，未及时采取措施消除的，县级以上人民政府食品药品监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。食品生产经营者应当立即采取措施，进行整改，消除隐患。责任约谈情况和整改情况应当纳入食品生产经营者食品安全信用档案。

强化检查结果的公开制度。县级以上食品药品监督管理部门应当建立食品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况，依法向社会公布并实时更新；对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次，对违法行为情节严重的食品生产经营者，可以通报投资主管部门、证券监督管理机构和有关的金融机构。

增设信息核实分析制度。县级以上食品药品监督管理部门发现可能误导消费者和社会舆论的食品安全信息，应当立即组织有关部门、专业机构、相关食品生产经营者等进行核实、分析，并及时公布结果。

增设贡献褒奖制度。对在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。

四、食品安全法律体系

我国目前形成了以行政、刑事和民事等基本法律为基础，以新修订食安法为核心，以相关配套法规规章为支撑的食品安全法律体系，这些法律法规和规章相互联系、相互影响，在不同的领域发挥着保障食品安全的作用。

（一）相关法律法规

主要包括新修订《中华人民共和国食品安全法》《农产品质量安全法》《动物防疫法》《国境卫生检疫法》及其实施细则、《进出口商品检验法》及其实施条例、《进出境动植物检疫法》《广告法》及其实施条例、《消费者权益保护法》《无照经营查处取缔管理办法》《农药管理条例》《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》《农业转基因生物安全管理条例》《乳品质量安全监督管理条例》《生猪屠宰管理条例》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》《工业产品生产许可证管理条例》《粮食流通管理条例》《食盐专营办法》《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》等40多部与食品安全相关的法律和行政法规。

（二）相关司法解释

目前与食品安全相关的司法解释主要有：《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2013〕12号）《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2013〕28号）《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于依法严惩“地沟油”犯罪活动的通知》（公通字〔2013〕1号）《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2001〕10号）等。