英国住房租赁市场信用机制分析与中国借鉴

杜丽群

【关键词】信用体系  英国  住房租赁

【中图分类号】F293.3                           【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.19.008

近年来，城市房价连续上涨，国家屡次出台调控政策抑制房价上涨却收效甚微。尤其在大中型城市，中低收入人群住房问题日益突出。如何培育出完备的住房租赁市场已经成为妥善解决城市中低收入人群住房问题所面临的重要课题。然而改革开放40年来，我国住房租赁市场一直没有得到足够重视，存在发展不规范、严重滞后于住房销售市场等问题。2015年底，中央经济工作会议提出，要明确深化住房制度改革方向，建立以满足新市民住房需求为主的“购租并举”的新住房制度，发展住房租赁市场。而在这其中，制约我国住房租赁市场发展的一个重要原因，就是城市居民信用机制仍然還不健全。

诚实守信是中华民族的传统美德，但近年来，随着我国经济市场化、城镇化、工业化、国际化的加速推进，社会生活中出现了一个奇怪的二律背反现象：一方面，经济的发展迫切要求人们普遍维护经济秩序，恪守信用;另一方面，在经济的发展过程中，却出现了大量的违反市场秩序、破坏信用的现象。因此，如何尽快建立良好的市场秩序和社会信用环境，确保社会主义市场经济健康发展，已经成为当前我国市场建设和社会经济发展的重要命题。

2014年6月14日，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014～2020年）》（国发〔2014〕21号）（以下简称《纲要》），部署加快建设社会信用体系、构筑诚实守信的经济社会环境。这是我国首部国家级社会信用体系建设专项规划，也是社会信用体系建设的顶层设计。2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《关于加强政务诚信建设的指导意见》《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》和《关于全面加强电子商务领域诚信建设的指导意见》。会议强调，要大力弘扬诚信文化，将建立诚信记录、实施守信激励和失信惩戒措施作为诚信建设的主要方面，以重点领域、重点人群为突破口，建立各地各行业个人诚信记录，强化应用，奖惩联动，使守信者受益、失信者受限。这标志着我国的社会诚信建设已经进入了精细化、体系化发展建设新阶段。

当前，如何在我国社会诚信建设顶层设计的框架下细化落实住房租赁市场的信用体系建设，是摆在我们面前的重要命题。英美等发达国家经过上百年的摸索，已经形成比较完善的社会信用体系，被称为“征信国家”。这些征信国家住房租赁信用体系的现状和具体应用，为我国的住房租赁领域信用体系建设提供宝贵的经验教训，有助于加快我国社会信用体系的建设步伐。本文以实地调查的英国住房租赁市场信用体系为例，通过分析其信用体系的基本框架和运行模式、个人信用记录的功能及作用等方面的内容，为我国住房租赁市场信用体系的建立、完善及管理提供具体借鉴。

英国住房租赁市场信用体系的基本框架和运行模式

英国的住房租赁市场信用体系发展至今，已经形成了以市场化征信、评信、授信数据为基础，以全面记录个人信用为导向，以体系化法律制度为保障的现代房屋租赁市场信用体系基本框架（见图1）。

图1 英国现代住房租赁市场信用体系框架

房屋租赁活动信用服务的市场主导和政府引导。英国的住房租赁市场信用体系采用的是市场主导模式。在英国几乎所有的信用主体、征信评信机构、中介服务机构都是私营性质的营利性组织，完全市场化，隶属于个人或公司。最大的三家信用服务公司是CallcreditPlc、Equifax Ltd和Experian Ltd。住房租赁市场的房主和房客在租赁活动中所产生的信用信息是英国信用信息的主要来源之一。住房租赁市场所使用的信用信息也来源于上述三家公司，当然还包括所涉及的租客或房主的银行信用历史记录、信用综合评分等诸多内容。除了上述三家最大的信用服务公司外，为住房租赁市场提供主要服务的还有像Keysafe Tenant Vetting这样的致力于房地产领域的专业化信用服务公司。

政府鼓励市场竞争，但也不是一味放任不管，而是注重积极监管和引导：一方面国家层面的信息专员办公室（Information Commissioner's Office）负责英国居民个人信息的整体监管、共享和保护;另一方面政府政府通过正常引导，来推动住房租赁市场的发展。例如，积极制定法律，2008年英国政府再次修订的《房产租赁法案》中对房主、房客的义务和常见问题均做出明确规定;同时对中介公司的职业操守也做出明确规定，如房产经纪人必须通过资格审查，中介公司的财务要进行独立审计，经纪公司还要设立保险，以备与房主或租房人发生纠纷时给予补偿。

房屋租赁活动信用法律体系与行业自律。英国的信用体系发展与相应法律体系的完备密不可分。英国的信用法律体系和执法监管体系是世界上相应体系中最复杂，同时也是最完备的体系之一。房屋租赁市场信用法律体系是整体信用法律体系的一部分，在多部专项法律的保证下，英国住房租赁市场始终处于一种严密的监控之下。同时，行业自律组织如英国住宅租赁经纪人协会（ARLA）、英国房产申诉专员委员会（TPOS）都制定有严格的行业准则。加入协会的中介机构决定遵守这一准则以后，都必须将消费者权益放到第一位，而不仅仅只是做到法律上的最低要求。如果租客的权益受到损害，中介机构又是协会会员的话，租客将得到申诉专员解决纠纷的免费服务。这种有效的支撑互动结果，极大地促进了住房租赁市场的有序化发展与繁荣，同时也对中介机构行为形成了一种激励和约束机制。

房屋租赁活动中的征信与授信。英国的征信评信机构与房主、中介机构、租客相互联系、相互信息流转、相互约束。以住房租赁中的个人征信为例，上文中提到的全英最大的三家征信机构建立了几乎涵盖所有英国居民的信用信息数据库。来自于房屋租赁的消费者信用信息数据包括来自银行的租金支付信息、来自水电煤气公司的账单支付信息、来自地方政府的房地产税支付信息、来自房屋租赁押金公司（Tenancy Deposit Protection Scheme）的房主押金处理信息等。房客的支付、还款，房主的贷款、还款等信用情况会被及时反馈到数据库中。房屋租赁信用报告制度使得征信评信机构获得了除银行、信用卡发行公司、商家企业之外的又一大信用数据来源。日常租赁居住的信用信息使得征信评信机构与授信主体充分相互联动，从而进一步推动英国完善的信用交易市场的形成。

房屋租赁活动信用激励与失信惩戒互动。住房租赁市场信用制度效应的发挥效果，取决于利益导向机制即信用激励与失信惩戒互动机制。在住房租赁征信评信制度与网络的监控系统下，英国租客、房主与中介机构的信用状况是非常清晰的。在整个英国社会信用体系中，个人信用得分、企业信用等级越高，就越容易得到授信。同样的，在住房租赁市场上，住房租赁作为一种典型授信，租客个人信用得分越高，在租房过程中受到的限制就越少，越容易租到房子;房主个人信用越高，越容易得到进一步贷款。英国的信用交易已经渗透到经济社会中的各个领域。缺乏信用记录或信用记录不佳的个人如宣告破产，在住房租赁市场上则根本无法租到心仪的房子。这种赏罚分明的机制使社会成员的信用意识深入骨髓，自觉规范个人行为。这也是无论租客还是房主在房屋租赁过程中能够获得安全感和稳定感的重要保证，是英国住房租赁市场信用体系得以健康发展的一个关键因素。

英国住房租赁流程中个人信用记录的功能设计与作用分析

英国住房租赁流程可以分为三大阶段：租赁准备、租赁使用、租赁纠纷处理。按照《房产租赁法案》的规定，三大模块中的具体流程与个人信用记录不断进行交互并产生相应影响。

租赁准备阶段个人信用记录的功能设计与作用分析。在住房租赁准备阶段，房主是否具有租赁许可、房客背景调查、房客信用审查三个环节会涉及个人信用记录，具体流程见图2中的“阶段一：房屋租赁准备阶段”部分。

图2 住房租赁流程与个人信用记录

第一，房主取得租赁许可。英国《房屋租赁法》中明文规定，房主出租房屋要取得房屋租赁许可，包括要在土地管理部门登记、购买房屋保险、具备燃气安全保证、具备房屋能源等级证明等。如未取得房屋租赁许可，擅自将房屋进行租赁，政府管理部门将会对房主进行罚款并且取消房主的抵押贷款。一旦取消抵押贷款，房主的个人信用将会受到严重损害。在已经将个人信用视为日常生活重要保证的英国，这是一种非常严厉的惩罚。有了这个惩罚机制的设计，一般房主在出租房屋之前，将会主动使房屋各方面达到政府所要求的租赁标准，并积极取得租赁许可，從而保证不会因为未取得租赁许可而严重损害个人信用;对于政府而言，因为个人信用惩罚机制的设置，政府部门可以实时且非常全面地掌握当前房屋租赁市场上取得租赁许可的房屋情况和房主情况，便于科学地制定相关政策。

第二，租客背景调查。房屋租赁可以视为一种典型的授信行为。房屋租给了租客以后，租客要根据合同对房屋和房屋内的资产负责，并按时交纳房租。同时英国法律对租赁房屋的弱势群体有相当的保护。例如，不得随意将接受政府救济的单身母亲和小孩驱赶出租住房屋。这对房主或租赁中介机构（如果房主已经全权委托租赁中介机构对租赁房屋进行管理的话，下同）来说会是相当麻烦的事情。因此在英国租赁房子时，从网络、报纸、房地产中介公司、社区服务中心等多个渠道可以看到大量的房屋租赁广告。但是按照广告中所给联系方式进行联络时，无论是面对房主，还是面对中介，首先迎接租客的就是背景调查问题。这些问题具体包括：职业、收入（租客的收入应是所租房屋月租金的三倍）、同住有何人、是否养有宠物、是否吸烟、是否有小孩、是否接受政府救济、是否银行破产。通过租客背景调查，可以提前将不符合条件的租客剔除出备选名单，积极避免租赁活动中的潜在风险。而且对于商业化运营的房地产中介公司来说，可以全面建立目标客户档案，有利于开展客户管理和营销。在另外一方面，这一环节的设计对于社会民众也是一个警示：要通过个人的认真工作生活，努力改变现状，尽量避免陷入接受政府救济和银行破产的境况，否则在租赁房屋时，一般来说没有机会能够通过正常市场化的方式租到心仪与合适的房屋居住。

第三，租客信用审查。虽然租客对于租赁房屋非常满意，并且提供材料通过了房主或中介的背景调查，但是在签订合同前，房主或中介仍然将委托专门的信用调查公司对租客进行正式的信用审查。住房租赁市场的租客信用审查不同于银行的信用审查。租客信用审查所包括的内容更加广泛，主要有：租客近三年的具体住址和居住情况，租客的所有银行账户情况，租客上一次租住房屋的证明材料（政府税税单、银行账单、水电煤气账单或押金证明信），直接与租客上一次租住房屋的房主联系获得正式证明信（说明房客对所租住房屋的维护情况和日常个人行为）。即使租客在收入或银行信用方面没有问题，但是一旦发现租客在以往历史上存在有居住污点（如拒交地方政府税、拖欠水费电费气费、严重扰民、不爱惜房屋设施等问题），房主或中介仍将不会接受租客。这一环节的设计将租客的个人信用问题从简单的银行信用延展到了日常生活的多个方面，包括政府税拖欠问题、水电气费用拖欠问题、个人不良居住习惯问题等。这些难以解决和监管的问题都可以通过房屋租赁签合同前的信用审查环节给租客以警示：上述问题一旦出现就将会影响到租客在租房租赁市场上的信用记录，从而影响到未来的居住选择。

租赁使用阶段个人信用记录的功能设计与作用分析。在房屋租赁使用阶段，房主是否将押金放入政府指定公司，房主或中介是否履行了合同，房主、中介及地方政府部门对房屋进行定期或非定期访问的结果，房客缴纳地方政府税、房屋水电气费用、房租等情况都会影响相关个人的信用记录。

房主的住房押金管理情况。根据英格兰和威尔士的法律规定，自从2007年起，所有的租房押金都需要加入一个保障体系（protection Scheme），目前这个保障体系由3家机构执行：The Deposit Protection Service （DPS），My Deposit和The Dispute Service（TDS）。

具体细则是，房东在收到押金的30天之内，必须把押金放在保障体系（protection scheme）里面，并告知租客相应的序列号（series number）和提供一份押金存证。在租期结束交房之后，租客和房东分别在储存押金的机构网站上填写相关信息，比如房东可以提出从押金中扣除清洁的费用。一旦双方达成一致，协商金额将会退回给租客。如果双方有分歧，租客和房东可分别提交证据，然后押金储存机构会把双方提交的材料交给第三方仲裁。如果对仲裁结果还不满意，则双方可以去法院起诉。很多案例表示，由于种种原因，在房客退房之后，房东拒绝退还高额押金。值得注意的是，如果房东没有加入保障体系（protection scheme）的话，一旦房客找律师进行起诉，按2012年《房屋租赁押金法案》中的规定，败诉的房主将被判6年刑期或者赔偿给房客3倍押金的金额。出现上述纠纷也将严重影响房主的信用记录。

房主或租赁中介机构的合同履行情况。房客搬入租赁的房屋前会与房主或中介签订一份非常详细的合同。房主或中介聘请独立的第三方机构提供一份详细的房屋清单，清单包括房屋内外所有的物品及设备情况。同时，合同中还应明确说明如果房屋出现损坏，在何种情况下由房主负责修理。判断的标准是“损毁是偶然现象，还是由长期自然损耗造成的”。比如说下水道堵了，如果是由近期油脂堆积造成，则由房客自己负责疏通或支付相应账单;而如果是因为下水道长期老化造成的，则由房主或租赁中介机构负责支付相关账单。如果证据表明房屋设施的问题应该由房主或者租賃中介机构负责，而对方拒不负责，可以向地方政府负责房屋租赁的专门部门投诉房主或者向房地产投诉专员委员会投诉租赁中介机构，将会有专人负责协调解决。如果问题仍然得不到解决，则可以诉至法庭，由法庭进行审判。

房主、中介和地方政府部门对租赁房屋进行定期或非定期访问。一般来说，房客入住后，房主或中介将会每三个月对租赁房屋进行定期访问，对租赁房屋的整个状况进行全面的拍摄、记录和评价。访问报告将同时发送给房客、房主。一方面，根据书面记录，各方都会对租赁房屋的状态有一个清楚和全面的认识，可以减少争议或迅速解决问题。另一方面，访问报告也是房主或中介为房客出具租赁情况证明信的一个重要依据。

除了房主和中介的定期访问外，地方政府部门也会对租赁房屋进行不定期的访问，访问的主要内容包括，租赁房屋的地方政府税实际交纳情况、电视牌照的购买情况。一旦发现租赁房屋内的居住人与实际政府记录不符，或者租住人未购买电视牌照，未经许可收看电视，房客将会受到来自于地方政府的警示信。收到警示信三次后，如果还拒不交付相关费用，房客将会被诉至法庭。即使房客离开了租赁房屋搬至其他地方居住，以上行为将被记入房客的信用记录，并实现地址追踪。

租客交纳地方政府税、水费、电费、气费等各种租房费用情况。租客入住后，房主或中介会在地方政府、供水公司、电力公司和燃气公司及时更新房屋使用者的资料。在一个月内，地方政府税、水费、电费、气费以及电话费、宽带费、电视牌照的账单中使用者的姓名都会得到更新。这些记录将会进入租客的信用数据库。如果租客不及时缴纳费用，一方面将会被诉至法庭，另一方面租客的信用记录将会受到影响。

租客交纳房租情况。在签订租房合同时，合同中会明确约定每月交纳房租的时间。如果房客延迟交纳，一般在7天之内房主或中介将电话或写信提醒。如果过了7天的期限房客还未交纳，房主或中介将写信告知相关法律责任并可要求租客立即搬出所租赁的房屋。若租客没有任何反馈或既不缴纳房租也不搬出租赁房屋，房主或中介将诉至法庭，进入法律程序解决。一般来说法庭判决时间为3～5个月。对于租客来说，只要在缴纳房租方面出现过不良记录，在今后6年都很难通过正常市场行为租赁到自己满意的房子。对于这类人群，英国政府通过两种途径救济，以免他们流落街头。第一是由政府出面补贴房租，并直接将房租交至房主手中，主要针对收入不高的单身母亲人群;第二是政府集中修建公共租赁住房，由租客承租，主要针对低收入人群。

租赁纠纷阶段个人信用记录的功能设计与作用分析。在英国，对于房东来说，是非常不希望出现房屋租赁纠纷的。英国法律实质上倾向于保护房客利益。不管是房客未按时缴纳房租还是房客拒不离开租赁房屋，一旦诉至法庭，肯定要面对3至5个月诉讼期，就算取得了诉讼的胜利，房主在诉讼期内是没有任何房租收入的。这也就可以解释为什么在房屋租赁准备阶段房主或中介要对潜在房客进行背景调查，对明确表示租房意愿的房客再次认真全面进行住房租赁信用调查。这些都是为了避免后续可能出现的种种违约行为。

一旦被诉至法庭，不管是房客还是房东，败诉后，相关结果都要如实进入本人的信用记录数据库中，任何个人和机构都没有权力随意消除数据库中的记录。按照法律规定，数据库中关于诉讼的数据一般要保留6年时间。这意味着在这6年内，一旦涉及租赁房屋，这些不良记录就会导致房东或中介终止提供房屋租赁或要求提供担保人。此外，西方社会已经习惯于将个人信用视为“第二张身份证”。有过租赁房屋纠纷败诉历史的个人，不但信用评分和等级会受到影响，而且在贷款、找工作的关键环节都会因为信用审查而遭到拒绝。有了个人不良信用记录意味着在现代社会中寸步难行。

因此，房屋租赁纠纷往往导致严厉的违约惩罚。这种严厉的后果使得不管是房客还是房东乃至中介都会自觉按照合同约定来履行责任和义务，从而保证个人良好的信用记录。由小及大，整个社会趋向良性化发展。

英国住房租赁市场个人信用管理经验的中国借鉴

通过规范房屋租赁信用管理水平，不断完善社会流动人口管理。随着我国城镇化发展进程的不断加快，城市人口流动速度越来越快，流动总量越来大。城市流动人口管理压力日益加大。当前的流动人口管理理念是通过办暂住证或居住证对流动人口进行管理控制。虽然也建立有相关的数据库，但更多的只是与公安系统数据库相连接，无法起到对流动人口积极进行日常正向引导的效果，实际管理控制效果并不尽如人意。而英国的房屋租赁市场的个人信用管理折射出了一条很好的管理社会流动人口的思路。流动人口短期内在城市特别是像北上广这样的大城市中往往是通过租赁房屋来解决住房问题。房屋租赁不仅涉及银行记录，还涉及诸多非银行记录。因此可以选择房屋租赁市场管理为切入点，通过全方位记录一系列有效的个人信用数据，建设好社会信用数据系统，将信用嵌入普通民众的日常生活，从而高效率制约个人行为，以信用促诚信，营造积极的社会关系和良好的道德风尚。

加强顶层设计，提升社会信用信息数据质量。征信是获取信用数据的途径。准确、完整、及时的信用数据服务是信用制度运行的基础。目前，在西方社会存在着以美英为代表的市场征信模式和以法德为代表的政府征信模式。但无论以哪种模式为主，信用数据库的建设和运行始终都是重中之重。

2006年1月，人民银行负责组建的全国统一的个人信用信息基础数据库正式运行，目前主要服务于商业银行贷款业务。数据库中收集了大量的银行信息和一些非银行信息，但在实际使用过程中，个人信用数据的完整性、准确性和及时性得不到保证，有欠缺之处。第一，对于非银行数据，每一个政府职能部门都使用各自开发或购买的软件系统，由于缺乏统一的数据接口标准，影响到共享范围和准确整合;第二，由于未建立非银行信用信息采集的征信法规，人民银行征信管理部门通过与当地政府相关部门协调采集非银行信息，然而各个城市的信息采集各自为政，非银行信息采集工作缺乏理论指导，征集数据不系统、不规范，数据应用更有待于深化;第三，随着社会发展，需要积极整合新的信用数据来源，如广大农村地区的农户信用信息、在校大学生信用信息、铁路订票取票信用信息、医院挂号取号信用信息等。以上三方面内容不仅涉及政府职能部门，而且也涉及各地地方政府。银行和非银行的信用记录问题实际涵盖全社会的方方面面，因此在机构设置和实际管理操作方面都亟待加强顶层设计与驱动。

全面完善并细化社会信用法律体系。从以上分析可以看出，英国的住房信用体系与法律体系是相互交融、密不可分的。每一项个人信用记录方面的规定，都有明确的法律条文支持;违反了任何一项法律细则，除了将追究法律责任外，最终都会反映到个人的信用记录中。信用体系和法律体系相辅相成，形成了一套完备的信用法律体系，成为整个社会秩序化运行的坚实保证。

我国的信用经济培育起步较晚，且东西部地区发展的差异非常大。生活在大城市的高收入人群因为使用信用卡的时间长，拥有完整的银行信用记录，已经初步开始享有市场信用交易的果实，比如非常容易获得银行利息较低的商业贷款，可以免息购车，等等;生活在西部边远地区的人群或者生活在城市的低收入人群，没有任何银行信用记录的人还非常多。而全面系统的信用记录绝不仅仅包括银行信用记录。因此，从整体上看我国的个人信用建设仍处于起步阶段。与西方社会成熟的信用法律体系相比较，近年来我国在信用法律制度建设方面虽然已经有了一些进展，但在形式上仍未出台统一的信用管理法律，立法方面所涉及的信用数据来源不广泛，信用数据保护、公开与使用机制不明晰，调控能力不足，奖惩机制不完善等，不足以最大限度地预防和减少不守信用的各类不良甚至犯罪行为。在住房租赁市场上的种种失信行为，如房东任意分租房屋和随意加价，房客肆意破坏或转租，都属于典型的住房租赁市场信用失控，归根结底要归咎于住房租赁市场相关信用法律制度的空白与缺失。

仅以房屋租赁个人信用法律体系建设为例，在我国现行条件下应积极从三个方面推进信用立法：一是修改现行法律和尽快拟订民法典，房屋租赁行业的数据来源于社会各个领域，要为这些信用数据的获取、使用、传播提供法律依据和保障;二是抓紧研究、出台与房屋租赁行业直接相关的法律，对房屋租赁信用的管理规定基本的制度框架，以进一步促进房屋租赁行业规范健康发展;三是建立健全相关法律法规，尽快建立健全房屋租赁市场的个人失信惩戒和授信鼓励机制，尤其是加大对失信行为的惩罚力度。

重视住房租赁信用体系建设对社会和谐稳定发展所起到的关键性作用。英国完善的房屋租赁市场信用体系保证了广大社会民众特别是青年人能够稳定和舒适地住在租赁房屋中，也给了他们在不同城市自由选择合适工作、释放潜力的机会。

目前，我国大城市住房价格水平已经使得一部分迫切需要住房的消费者将目光转移到租赁市场。2015北京市住宅市场需求预测调查也显示，28岁至35岁的年轻人是北京首次购房的中坚力量。然而，能够实现买房梦想“一步到位”的年轻人毕竟是少数。对于绝大多数处于职业生涯初期的青年人来说，先从租房开始，到35岁以后买小房，40岁左右买大房，逐步实现住房梦是现实的生活选择，也符合实际收入增长规律。而这些无疑在要求加快我国住房租赁市场管理和改革的步伐。

同时，如果以个人信用为基础的住房租赁市场管理工作做好了，则整个市场趋于规范，就有更多的人愿意租房子住，也会有更多的人愿意将空置的房子拿出来出租。住房市场整体供需趋向平衡，会有效抑制飞速上涨的房屋价格。不可否认，当前房价上涨是全球现象，地产热已经成为一个全球性的问题。而任何国家出现的房价下跌都可能是多诺米骨牌。在这种背景下，英国的房屋租赁市场个人信用体系经验为我们提供了一条解决房地产泡沫问题的新思路。

（本文系国家留学基金管理委员会青年骨干教師出国研修项目[2013]3050成果，北京大学经济学院博士研究生祝歆对本文亦有贡献）

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责 编/马冰莹