领导干部资源环境责任审计界定：理论框架和例证分析

2018-12-15郑石桥吕君杰

会计之友 2018年20期

郑石桥吕君杰

【摘要】领导干部资源环境责任审计界定就是审计人员用系统方法确定领导干部对资源环境业绩及资源环境问题应承担的责任。资源环境业绩的责任界定，就是界定领导干部对资源环境数量、质量状况及其变动应承担的责任，需要确定领导干部任期内通过履行资源环境责任对本区域及外区域的本期及后期资源环境数量、质量状况造成的影响。领导干部对资源环境问题应承担责任的界定需要从两个维度来进行：第一，界定领导干部应承担责任的程度，有两种做法，一是区分为直接责任、主管责任和领导责任，二是都作为直接责任，但判定其责任程度；第二，界定资源环境问题所带来后果的严重程度，通常分为后果严重、后果较严重和后果一般。

【关键词】领导干部资源环境责任；责任界定；审计主题；资源环境问题；外部性

【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）20-0154-07

一、引言

领导干部资源环境责任审计是以系统方法对领导干部资源环境责任履行情况进行独立鉴证、界定、评价和监督，涉及的审计职能包括鉴证、界定、评价和监督，本文关注其中的界定职能。从实质上来说，领导干部资源环境责任审计界定就是审计人员用系统方法确定领导干部对资源环境问题及业绩应承担的责任。很显然，资源环境责任界定是领导干部资源环境责任审计区别于其他种类审计的显著特征，没有责任界定，也就无法精准地评价领导干部资源环境责任履行情况，当然也就无法将领导干部资源环境责任履行情况与其个人利益密切关联起来，整个领导干部资源环境责任审计的价值也就失去了基础。所以，责任界定是领导干部资源环境审计的核心内容。

现有文献及领导干部资源环境责任审计试点，对于领导干部资源环境责任审计界定的重要性已经达成共识，但是，理论上尚缺乏深入系统的研究，实务上的有效方法尚在探索之中。本文拟提出一个体现领导干部资源环境责任特征且具有审计逻辑的领导干部资源环境责任之审计界定的理论框架。

随后的内容安排如下：首先是一个简要的文献综述，梳理领导干部资源环境责任审计界定的相关文献和试点经验；在此基础上，提出一个体现领导干部资源环境责任特征且具有审计逻辑的领导干部资源环境责任之审计界定的理论框架；然后用这个理论框架来分析《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》对领导干部自然资源资产离任审计之责任界定的相关条款①，以一定程度上验证这个理论框架的解释力；最后是结论和启示。

二、文献综述

一些文献专门研究领导干部经济责任审计界定[1-3]，专门研究领导干部资源环境责任审计界定的文献很少，有些文献涉及到这个问题，一些审计机关在领导干部资源环境责任审计试点中也探索了这个问题，从相关文献及审计试点情况来看，主要涉及四个方面，一是领导干部资源环境责任审计界定的重要性，二是领导干部资源环境责任审计界定的事项范围，三是领导干部资源环境责任审计的方法，四是领导干部资源环境责任审计界定存在的困难。

关于领导干部资源环境责任审计界定的重要性，相关文献及试点单位几乎一致地认为，领导干部资源环境责任审计界定是领导干部资源环境责任审计的焦点、重点和难点，界定责任比查出问题更重要，领导干部资源环境责任审计要真正发挥作用，必须客观公正地进行责任界定[4-8]。

关于领导干部资源环境责任审计界定的事项范围，有两种观点，一些文献及试点单位只对领导干部资源环境责任审计中发现的问题进行责任界定，本文称之为问题觀，在这种观点下，领导干部资源环境责任审计界定就是确定领导干部对于资源环境违规行为及决策失误问题所应承担的责任[5，8-11]；另外一些文献及试点单位关注两个方面的责任界定，一是资源环境业绩的责任界定，二是资源环境问题的责任界定，本文称为业绩问题观，在这种观点下，领导干部资源环境责任审计界定要解决两方面的问题，一是界定领导干部对资源环境数量、质量状况及其变动应承担的责任，二是界定领导干部对资源环境违规行为问题及决策失误问题应该承担的责任[12-13]。很显然，业绩问题观包括了问题观，但是，扩展了领导干部对资源环境数量、质量状况及其变动应承担责任的界定。

关于领导干部资源环境责任审计的方法，由于领导干部资源环境责任审计界定的事项范围不同，责任界定的方法也不同。对于领导干部资源环境责任审计中发现问题进行责任界定时，多数文献及试点单位都借鉴领导干部经济责任审计中的经济责任界定方法，将领导干部对资源环境问题应承担的责任区分为直接责任、主管责任和领导责任，一些文献及试点单位还借鉴中央纪委机关等部门于2014年联合印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》对领导干部经济责任界定的规定，该细则详细规定了领导干部对资源环境问题承担直接责任、主管责任和领导责任的具体情形[5，8，10-12]。少量文献及试点单位涉及到资源环境业绩的责任界定，强调不能简单地将领导干部任职期间资源环境数量、质量状况的变动归纳为领导的资源环境业绩，而要考虑资源环境问题的潜伏性、时滞性、外部性等特征，客观公正地界定领导干部的资源环境业绩[5，12-13]。此外，流域生态补偿标准制定中流域各方责任界定的相关研究对领导干部资源环境业绩界定有一定的借鉴作用[14-15]。

关于领导干部资源环境责任审计界定存在的困难，一些文献及试点单位认为，由于资源环境问题的复杂性、界定标准的缺乏及审计人员对资源环境相关知识技术掌握不够，导致领导干部资源环境责任审计界定非常困难[7，10，16-17]。

综合而言，领导干部资源环境责任审计界定的重要性已经具有共识，但是，理论上尚缺乏深入系统的研究，实务上的有效方法尚在探索之中。本文拟提出一个体现领导干部资源环境责任特征且具有审计逻辑的领导干部资源环境责任界定的理论框架。

三、理论框架

本文的目的是提出一个体现领导干部资源环境责任特征且具有审计逻辑的领导干部资源环境责任之审计界定的理论框架，为此，首先要确定需要进行责任界定的事项及涉及的审计主题，在此基础上，分别讨论各种事项的责任界定。

（一）领导干部资源环境责任审计界定的事项范围及涉及的审计主题

领导干部资源环境责任审计界定，需要对什么事项进行责任界定呢？首先，这些事项必须是经过审计鉴证的，没有审计鉴证以搞清楚其真实状况的事实，是无法进行责任界定的；其次，责任界定是为客观公正地评价领导干部资源环境责任履行情况服务的，不纳入责任评价及不进行责任追究的事项，没有必要进行责任界定。根据上述两个原则，就领导干部资源环境责任审计来说，需要进行责任界定的事项有两类，一是资源环境业绩，二是资源环境问题，本文前面文献综述中提到的业绩问题观就是这种情形。也有的文献将领导干部经济责任区分为积极责任和消极责任，业绩称为积极责任，问题称为消极责任，所以，责任界定也可以区分为积极责任界定和消极责任界定[18]。领导干部资源环境责任的审计界定也是如此，资源环境业绩的责任界定属于积极责任界定，资源环境问题的责任界定属于消极责任界定。

对于资源环境业绩的责任界定，就是界定领导干部对资源环境数量、质量状况及其变动应承担的责任。资源环境数量、质量状况及其变动体现了资源环境业绩，通常会表征为一些业务信息或财务信息，是量化指标，在审计主题中主要是信息主题，通过领导干部资源环境责任审计鉴证已经验证了这些指标的真实性，可以作为评价领导干部资源环境责任的基础数据。但是，资源环境数量、质量状况及其变动具有潜伏性、时滞性、外部性等特征，本时期的、本区域的资源环境业绩如果变好，不一定是本时期、本区域努力的结果，相反，本时期的、本区域的资源环境业绩如果变差，也不一定是本时期、本区域不努力的结果。所以，需要客观地确定本时期、本区域在资源环境方面努力所带来的资源环境业绩，这种资源环境业绩，也就是领导干部任职期间通过努力履行资源环境责任所取得的业绩，只有用这种业绩来评价领导干部资源责任履行情况，才能做到客观公正。

对于资源环境问题的责任界定，就是界定领导干部对资源环境应该承担的责任。一般来说，领导干部资源环境责任审计鉴证阶段会采用系统方法搞清楚领导干部及其所领导的区域或单位存在的问题，然而，领导干部这些问题的实际参与程度可能不同，其职责分工要求其介入的程度也可能不同，根据具体情形，领导干部对不同的资源环境责任问题承担的责任程度可能也不同。同时，不同的资源环境问题，其后果的严重程度不同，所以，需要对资源环境责任问题进行后果等级的界定。只有厘清了资源环境问题严重程度和领导干部的责任程度，以此为基础来评价领导干部资源环境责任履行情况才能客观公正。

需要进行责任界定的资源环境问题有两类，一是审计鉴证发现的资源环境问题，二是已经发生的资源环境事故或隐患。审计鉴证发现的资源环境问题通常有四种，一是资源环境信息虚假，其审计主题是资源环境业务信息和财务信息，通过审计鉴证发现信息虚假；二是资源环境违规行为，其审计主题是资源环境业务行为和财务行为，通过审计鉴证发现这些行为违规；三是资源环境决策失误，其审计主题是领导干部的资源环境决策行为，通过审计鉴证发现领导干部决策行为不科学、不合理（如果是不合法、不合规，就作为违规问题，而不是决策失误问题）；四是资源环境制度不健全，其审计主题是资源环境相关制度，通过审计鉴证发现制度设计或制度执行的缺陷。已经发生的资源环境事故或隐患，通常也有四种类型：自然资源毁损、生态破坏或灾害、环境污染和资源环境事件隐患，对于这些资源环境事故或隐患，审计人员需要搞清楚其真实状况，其审计主题通常是多元的。例如，其后果可能涉及到信息主题，而其原因則可能涉及到行为主题和制度主题。

综合上述分析，领导干部资源环境责任审计界定的事项范围及涉及的审计主题如表1所示。下面，分别讨论每类事项的责任界定。

（二）领导干部对资源环境业绩应承担责任的界定

资源环境数量、质量状况及其变动体现了资源环境业绩，但是，由于资源环境数量、质量状况及其变动具有潜伏性、时滞性、外部性等特征，其基本情况如表2所示。

表2显示，资源环境业绩效驱动因素较为复杂，从区域维度来说，某区域的资源环境数量、质量状况及其变动可能是源于本区域的因素，也可能是外区域的影响，并且本区域还可能对外区域产生影响；从时间维度来说，某时期的资源环境数量、质量状况及其变动可能是源于本时期的因素，也可能源于前期对本期的影响，并且本期对后期可能还有影响。所以，从逻辑上来说，不能仅仅以领导干部任期、本区域的资源环境数量、质量状况及其变动作为领导干部资源环境业绩。从业绩界定的逻辑来说，需要确定领导干部任期内通过履行资源环境责任对本区域的本期及后期资源环境数量、质量状况造成的影响（第四象限、第五象限），以及对外区域的本期及后期资源环境数量、质量状况造成的影响（第七象限、第八象限）。从业绩界定的思路来说，需要以本期、本区域的资源环境数量、质量状况及其变动为基础，剔除前期及外区域对本期、本区域的影响，再加上本期对后期及本区域对外区域的影响，公式表述如下：

本期、本区域的资源环境业绩=本期、本区域资源环境数量、质量状况及其变动-前期、本区域的影响形成的本期、本区域的资源环境数量、质量状况及其变动-前期、外区域的影响形成的本期、本区域的资源环境数量、质量状况及其变动+本期、本区域的影响形成的本区域、后期的资源环境数量、质量状况及其变动的影响+本期、本区域的影响形成的外区域、后期的资源环境数量、质量状况及其变动的影响

区分不同区域、不同时期的资源环境数量、质量状况及其变动是较为容易的，通常会体现为一些量化指标，但是，资源环境责任界定的关键是这些变动的影响因素，要识别出领导干部任职履行资源环境责任所产生的效果。为此，需要以本期、本区域资源环境数量、质量状况及其变动为基础，调整潜伏性、时滞性、外部性的影响，同时，还要区分人的因素和自然的因素，有些资源环境数量、质量状况及其变动是由人的因素造成的，有些是自然的因素造成的。从理论上来说，只有剔除上述因素的影响，才能客观公正地确定领导干部任期的资源环境业绩。

问题的关键是，怎么确定潜伏性、时滞性、外部性的影响呢？目前，尚无成熟的方法，可以借鉴的方法有两类，一是数学模型法，二是重大举措分析法。

数学模型法是借鉴生态补偿和流域生态补偿中责任界定的方法来界定领导干部资源环境责任，生态补偿的前提是确定付费者的生态责任，目前，已经有不少的数学方法来确定生态责任[19-20]，这些方法可以借鉴到领导干部资源环境责任界定中来，不过，尚无成功应用的案例。流域生态补偿中不同流域对水量、水质的责任界定也有不少的数学模型[21-23]，这些模型也可以借鉴到领导干部资源环境责任界定中来，不过，尚无成功应用的案例。总体来说，数学模型法应该是个不错的方向，但是，还需要进一步的探索。

重大举措分析法是一些审计机关在领导干部资源环境责任审计试点采用的方法[24-26]，这种方法是以本期、本区域资源环境数量、质量状况及其变动作为衡量领导干部资源环境业绩的基础，但是，在此基础上，要分析领导干部任职期间在资源环境方面的重大举措，通过分析调查这些重大举措及其效果，确定领导干部的努力程度对本期、本区域资源环境数量、质量状况及其变动的影响程度，在此基础上，界定和评价领导干部的资源环境业绩。

中共中央办公厅、国务院办公厅[27]发布的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》规定，“按照权责一致的原则，并充分考虑地域因素、气候、季节、生长期等自然因素的影响以及环境问题的潜伏性、时滞性、外部性等，针对自然资源资产实物量和生态环境质量状况的变化，依法准确界定被审计领导干部对审计发现问题应承担的责任。对于历史遗留的、短期难以解决的生态环境问题，以及涉及范围广、难以准确计量的自然资源变化情况，要以被审计领导干部任期内采取减缓措施的程度和科学论证的效果进行认定”。这里强调了对于“要以被审计领导干部任期内采取减缓措施的程度和科学论证的效果进行认定”，本质上就是要求分析重大举措及其效果。

湖北省审计厅[28]提出，按照“看职责、看行为、看后果”的方法，客观评价领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护方面的履职尽责情况，准确界定其对相关问题应承担的责任。这里的“看职责、看行为、看后果”，实质上就是重大举措及其效果分析。

中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》[29]第十九条规定，领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况好，“主要是指被审计领导干部任职期间认真履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，积极采取措施并取得显著成效，所在地区或者主管业务领域自然资产和生态环境得到有效保护或者明显改善”，这里强调了“积极采取措施并取得显著成效”，本质上就是要求分析重大举措及其效果。

重大举措分析法的核心问题有两个，一是搞清楚领导干部任职期间在资源环境方法的重大举措及其效果，特别是这些重大举措的效果，这需要用适当的方法获取证据；二是分析这些重大举措与本期、本区域资源环境数量、质量状况及其变动的关系，这可以是專业人士的主观判断分析，也可以是基于数学模型的分析。

（三）领导干部对资源环境问题应承担责任的界定

前文已经将资源环境问题分为两类，一是审计鉴证发现的资源环境问题，二是已经发生的资源环境事故或隐患，它们的责任界定共性，也有区别。

1.审计鉴证发现的资源环境问题的责任界定

从逻辑上来说，领导干部对审计鉴证中发现的资源环境问题应承担责任的界定，需要从两个维度来进行，一是界定领导干部应承担责任的程度，二是界定资源环境问题所带来后果的严重程度，其基本情况如表3所示。

对于资源环境问题带来的后果，一般区分为三种程度：后果严重、后果较严重、后果一般。对于审计鉴证发现的资源环境问题，需要根据其现实及潜在后果来确定其严重程度。这里的关键是现实及潜在后果的估计，审计人员要收集充分恰当的审计证据来估计资源环境问题的现实及潜在后果，必要时，可以借助专业人士或专业机构的力量。

关于领导干部对资源环境问题应承担责任的程度，前面的文献综述已经提到，一些文献及试点单位借鉴领导干部经济责任审计的办法，将领导干部资源环境责任区分为直接责任、主管责任和领导责任[5]。这种做法，从逻辑上来说，并无问题。但是，我国资源环境相关法律法规对党政主要领导、资源环境监管部门主要领导及资源环境影响单位主要领导在资源环境方面的责任规定表明，领导干部是资源环境的第一责任人或负总责或是资源环境目标责任的签订人。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”；第十条规定，“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”；第二十六条规定，“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容”。中共中央、国务院于2015年5月发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》规定，“各级党委和政府对本地区生态文明建设负总责，要建立协调机制，形成有利于推进生态文明建设的工作格局。各有关部门要按照职责分工，密切协调配合，形成生态文明建设的强大合力”。

根据中央纪委机关等部门于2014年7月联合印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》第二十五条规定，“对有关法律法规和文件制度规定的被审计领导干部作为第一责任人（负总责）的事项、签订的有关目标责任事项或者应当履行的其他重要职责”，被审计领导干部承担直接责任。可见，领导干部是资源环境的第一责任人或负总责或是资源环境目标责任的签订人，对于资源环境问题都要承担直接责任。

根据以上分析，借鉴《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》的规定，领导干部对资源环境问题应承担责任的界定，主要是界定资源环境问题的严重程度，而不要界定应承担责任的程度。但是，从现实生活来看，作为资源环境责任审计客体的领导干部是所在地区、部门（单位）的主要领导，职责繁重，只有在特殊情形下才会直接主管或分管资源环境业务，所以，将所有的资源问题都界定为直接责任，只是资源环境形势特别严峻时的举措，并不是常态。从常态上来说，应该有副职主管或分管资源环境业务，作为领导干部资源环境责任审计客体的主要领导干部在履行资源环境责任时，主要发挥组织领导的作用，亲自参与的只是一些特别重要的资源环境事项。基于这种考虑，本文认为，领导干部对资源环境问题应承担责任的界定，还是需要界定为直接责任、主管责任和领导责任，一些审计机关在开展领导干部资源环境责任审计试点时也采用这些方法，一些文献也赞成这种方法[5]。参照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》的规定，具体界定方法如下：

（1）承担直接责任的情形：领导干部直接参与违反资源环境法律法规；授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反资源环境法律法规；未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大资源环境事项，造成资源环境重大破坏的行为；主持相关会议讨论或者以其他方式研究，但是在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大资源环境事项，并造成资源和环境重大破坏的行为。

（2）承担主管责任的情形：除直接责任外，领导干部对其分管的资源环境工作不履行或者不正确履行资源环境责任；主持相关会议或者以其他方式研究，并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大资源环境事项，由于决策不当或者决策失误造成重大资源和环境破坏的行为。

（3）承担领导责任的情形：除直接责任和主管责任外，领导干部对其不履行或者不正确履行资源管理和环境保护责任的其他行为应当承担的责任。

当需要界定直接责任、主管责任和领导责任时，需要以审计证据为基础来界定，所以，需要围绕已经查出来的资源环境问题，在审计鉴证的基础上再补充审计证据，主要是证明两个方面，一是证明所审计的领导干部对该资源环境问题的参与程度，为此，需要查阅会议记录、询问相关人员等；二是证明领导干部的分工，搞清楚所审计的领导干部是否是该资源环境问题的分管或主管领导。有了上述两方面的证据，结合审计鉴证所获得的审计证据，就能界定领导干部对资源环境问题应承担责任的类型。

2.资源环境事故或隐患的责任界定

资源环境事故或隐患有自然资源毁损、生态破坏或灾害、环境污染及资源环境事件隐患，对于这些事故，一方面需要界定其后果的严重程度，通常也要分为后果严重、后果较严重和后果一般三种情形；另一方面，还需要界定领导干部对资源环境事故或隐患的责任程度，这种程度通常不宜区分为直接责任、主管责任和领导责任，因为资源环境问题具有潜伏性、时滞性、外部性等特征，同时，还具有人为因素和自然因素共同作用的特征，资源环境事故或隐患的责任不能都由本任期、本区域的领导来承担，也许还有前任领导、外区域及自然力的作用，所以，需要借鉴领导干部资源环境业绩界定的方法来界定领导干部对资源环境事故或隐患应该承担责任的程度。

四、例证分析

以上提出了一个体现领导干部资源环境责任特征且具有审计逻辑的领导干部资源环境责任审计界定的理论框架，然而，这个理论框架是否正确呢？理论的生命力在于其解释现实的能力，下面，用这个理论框架来分析中共中央办公厅、国务院办公厅[29]颁布的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》与领导干部自然资源离任审计界定相关的条款，以一定程度上验证这个理论框架的解释力。

相关条款：《领导干部自然資源资产离任审计规定（试行）》第十七条规定，“审计机关应当根据审计查证事实，依照法律法规、国家有关政策规定和生态文明建设考核目标等，充分考虑地域、气候、季节、生长期等自然因素影响，以及环境问题的潜伏性、时滞性、外部性等，针对自然资源资产管理和生态环境保护工作特点，研究建立健全审计评价指标体系，将定性评价与定量评价相结合，对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况做出客观公正、实事求是的评价”。

条款分析：从文字来看，这个条款说的是领导干部资源责任评价。但是，领导干部资源责任界定是评价的前提，所以，从内容上来看，是包括领导干部资源责任界定的，对责任界定提出了原则性的要求，这就是“充分考虑地域、气候、季节、生长期等自然因素影响，以及环境问题的潜伏性、时滞性、外部性等，针对自然资源资产管理和生态环境保护工作特点”，按本文的理论框架，就是不能直接以本期、本区域资源环境数量、质量状况及其变动作为领导干部资源环境业绩，而是要考虑“潜伏性、时滞性、外部性等”。

相关条款：《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》第十八条规定，“审计机关应当根据被审计领导干部任职期间所在地区或者主管业务领域自然资源资产管理和生态环境保护情况，结合审计结果，对被审计领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护情况变化产生的原因进行综合分析，按照好、较好、一般、较差、差5个等次客观评价评价审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况”。

条款分析：审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况可以分为好、较好、一般、较差、差5个等次，如何分呢？“结合审计结果，对被审计领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护情况变化产生的原因进行综合分析”，根据本文的理论框架，就是以自然资源资产管理和生态环境保护情况变化为基础，分析变化的原因，尽力排除潜伏性、时滞性、外部性等形成的影响，最终确定由领导干部任职的努力所形成的贡献。

五、结论和启示

资源环境责任界定是领导干部资源环境责任审计区别于其他种类审计的显著特征，没有责任界定，也就无法精准地评价领导干部资源环境责任履行情况，当然也就无法将领导干部资源环境责任履行情况与其个人利益密切关联起来，整个领导干部资源环境责任审计的价值也就失去基础。本文提出一个体现领导干部资源环境责任特征且具有审计逻辑的领导干部资源环境责任之审计界定的理论框架。

领导干部资源环境责任审计界定就是审计人员用系统方法确定领导干部对资源环境业绩及资源环境问题应承担的责任，包括领导干部资源环境业绩的责任界定和领导干部资源环境问题的责任界定。

资源环境数量、质量状况及其变动体现了资源环境业绩，由于资源环境数量、质量状况及其变动具有潜伏性、时滞性、外部性等特征，业绩界定需要确定领导干部任期内通过履行资源环境责任对本区域的本期及后期资源环境数量、质量状况造成的影响，以及对外区域的本期及后期资源环境数量、质量状况造成的影响，可以借鉴的方法有两类，一是数学模型法，二是重大举措分析法。

领导干部对资源环境问题应承担责任的界定，需要从两个维度来进行，一是界定领导干部应承担责任的程度，二是界定资源环境问题所带来后果的严重程度。对于领导干部应承担责任的程度有两种做法，方法之一是区分为直接责任、主管责任和领导责任，方法之二是都作为直接责任。对于界定资源环境问题所带来后果的严重程度，通常区分为后果严重、后果较严重和后果一般。

本文的研究启示我们，领导干部资源环境责任审计界定是非常重要而又非常复杂的事项，从重要性来说，如果不能客观公正地界定领导干部的资源环境责任，则领导干部资源环境责任审计的整体价值将大为降低；从复杂性来说，领导干部资源环境责任界定需要区分资源环境业绩和资源环境问题分别界定，业绩的责任界定需要考虑潜伏性、时滞性、外部性，还需要区分考虑人的因素和自然的因素，而资源环境问题的责任界定则需要界定资源环境问题的责任程度和后果严重程度。虽然领导干部资源环境责任审计已经有较长时间且较大范围的试点，但是，从各级政府和审计机关已经出台的领导干部资源环境责任审计办法来看，领导干部资源环境责任界定并未得到重视，也未有较成熟的技术方法。领导干部资源环境责任审计是路漫漫兮！

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