军地联动应急指挥体系的不确定性及其管理策略*

李功淼,何红悦,张 斌,王 勇,吴春晓

(中国人民解放军陆军工程大学,江苏 南京 210007)

在现实世界中,确定性是相对的,不确定性是绝对的[1]。军地联动需处置的事件,多是一些特殊的应急性危机事件,其指挥既不能像和平时期按部就班组织协同,也不像战争时期全面纳入战时体系,其指挥体系是一种介于战争和和平时期、具有应急性质的过渡体系。构建军地联动应急指挥体系,就是试图构建一种相对确定的工作程式,来处置未来充满不确定性的灾害性事件,确保在未来危害事件来临时,能够形成程式化的应对举措,其本身具有较大的不确定性。

1 军地联动应急指挥行动特点

进入21世纪以来,军队与各级政府都积极探索建立应对突发事件的军地协调联动工作,在不断探索应对诸如汶川特大地震等突发事件过程中,积累经验,汲

取教训,厘清不足,为建立灵活高效、反应敏捷、关系顺畅的应急指挥体系奠定了基础。我们筛选和研究了2008年至今世界范围内自然灾害、事故灾难和社会安全事件方面重大典型突发事件案例的指挥处置过程,总体感到军地联动应急指挥行动具有如下特点。

1.1 政治社会影响大

兵者,国之大事也。动用军事力量是一件严肃的事情,不仅军队有严格的动用审批程序,而且国内国外都高度关注。往往军地联动应急指挥处置的事件,都是关系国计民生的紧急重大事件,如地震等重大自然灾害、重大疾病防控等,地方单方面处置要么缺乏专业力量,要么专业力量的动员体系不如军事力量方便快捷。因此,一旦需要动用军事力量参与处置相关突发事件,尤其是牵涉较大规模兵力的调动与使用,往往会在国际国内产生一定的政治社会影响,要求军地联动应急指挥能着眼大局，规范言行举止,防止落人口实。此外,当今我们已步入全媒体、自媒体时代,任何一个突发性事件,处置不当都有可能演变成为一场难以收场的局面,甚至被一些别有用心的媒体歪曲炒作。

1.2 应急反应时间短

军地联动应急指挥处置的行动多是人命关天的危机,给主要指挥员反应的时间极其有限,要求其在行动背景甚至还不是十分明了的情况下,尽快形成处置问题的基本构想,定下如何处置的决心。多数情况甚至需要一边了解情况,一边展开部署,一边调整决心,持续不间断地改变军地联合行动力量的投向投量、部署位置和运用方式方法。如发生地震后,在72小时内救出人员存活的概率比较大;而发生各类爆炸后,则要求在极短的时间内做出相应处置,从而避免二次伤害等。因此,军地联动应急指挥最大的特点就是应急性,并且应急反应的时间特别短。

1.3 协同部门比较多

军地联动处置突发事件时,往往牵涉到地方党委、政府和军队的众多部门和力量。往往遵循“属地管理”的原则,根据突发事件的种类、强度等因素,需要协同应急管理、宣传、公安、安监、工业生产、卫生防疫、环保气象、地震、森林等部门以及相关力量。军事力量也需要根据突发情况的所处位置、危害程度等因素,需要不同的战区、军种甚至是跨战区等组织协同,在军委机关联合参谋部、政治工作部、后勤保障部、国防动员部、国际合作办公室等不同部门的统一领导下行动。众多部门和力量,相互之间形成了复杂的垂直或并行的领导关系、指导关系、协同关系、协调关系和支援关系等。

1.4 专业处置要求高

需要军地联动应急指挥要处置的突发事件,往往都比较棘手,最重要的是，必须要调度指挥专业的力量来予以处置,否则会产生一定的副作用。比如,指挥抗震救灾行动时,要运用工程机械、建筑防护等力量;指挥遂行抗洪抢险行动时,要运用水利、交建等力量;指挥重大公共卫生事件时,则需要动员和调用相应的专科医疗专家队伍等。在2015年“8.12”天津港特大火灾爆炸事故前期处理时,按一般性火灾事故处置,直至发生爆炸造成特别重大影响和后果后,才按照I级(特别重大)危险化学品事故进行处理,事故共造成165人遇难,多数为公安消防人员。

1.5 决策环节相对少

与普通的作战行动和正常的事故案件处理相比,军地联动应急指挥遂行重大突发事件时,一个突出的特点就是多数没有敌情顾虑,需要各级决策的环节大大减少,即军地联动应急指挥不能按照常规的逐级召开党委会、作战会、协同会等方式来组织指挥。指挥员的核心工作就是要在最短的时间内,将最专业的处置力量组织到一线进行处置,需要各级领导尽快调度足够的力量展开行动,必要时需要主要领导亲力亲为、亲自协调。因此,在众多军地联动应急指挥时,我们都可以看到不少属地指挥员位于一线进行现场指挥处置,根据现场时事态势不断地调整决心部署。

2 军地联动应急指挥体系不确定的表现

虽然军地联动指挥行动十分特殊、极其重要,但是面临人命关天的大事,构建一个相对稳定的指挥体系仍然十分困难,诸多不确定因素使得指挥顺畅困难重重。

2.1 实施指挥时间不确定

与普通的作战行动和正常的事故案件处理相比,军地联动应急指挥处置的往往是没有规律的突发事件。这些事件既可能在一天的任何一个时间点上,也可能在一年中的任何一个时间段内,军地联动应急指挥往往不能做到准确预测可能发生的时间,从而提前做出相应安排。并且启动和终止军地联动应急指挥的时间往往也是难以断定,有些事情从不出现,一出现就十万火急,有的事情则属于温水煮青蛙的“灰犀牛”事件,有的事情影响强弱变化、持续时间没有办法确定等。具体需要应急指挥时间的不确定给指挥员的组织指挥能力带来较大挑战。

2.2 指挥行动地点不确定

无论是重大自然灾害、公共卫生事件,还是事故灾难、社会安全,往往难以预测要发生的大致区域和具体地点,难以进行预先指挥部署。从近年来我国需要军地联动应急指挥所处置的重大危机事件可以看出,几乎没有任何规律,如反恐维稳行动不仅在我国西部,昆明、北京等发生的事件表明,全国各地皆有可能;我国北方冬天气候寒冷,横扫全国的2008年雨雪冰冻天气证明南方也有可能发生类似灾难;其他地震、火灾、社会生产中的事件更是分布无规律。“居无定所”的危机事件使得我们无法在某一具体点位进行某种预先准备,针对性地储备物资和手段,而只能全方位进行全面准备。

2.3 指挥处置对象不确定

我国幅员辽阔,南北涵盖寒、温、热气候,东西横跨高原、山地、平原、滨海等地形,且地质条件复杂,可能会发生地震、台风、洪灾、雪灾等自然灾害。同时,我国有着包括核、化学、生物等在内完整的工业和农业体系,不可避免地存在着生产安全隐患。此外,我国对内是一个多民族、多宗教的国家,处理不当容易诱发矛盾;对外有着漫长的海岸线和陆上疆域,属我的海域还有大量的海岛,容易与一些国家发生纠纷。可见,军地联动应急指挥处置的对象,既有可能是反恐维稳、抢险救灾,也有可能是维护国家权益、参与国际合作等,需要处置的对象具有较大的不确定性。随着社会发展进步,科技一方面为人们生活水平提供便利,也增加了灾难性事件的额外机会。

2.4 指挥运行模式不确定

由于未来突发危机事件的危害形式和程度、受灾的区域大小和规模等难以确定,因此,就以往国内外军地联动应急指挥所采取的指挥模式来看,往往是在遵循“分级负责、属地管理”原则的基础上,根据军地力量参与程度构建不同类型的指挥体系,即使是同一类型的事件,指挥模式亦是迥异。如有一定敌情威胁、需要使用低强度武力等情况时,如反恐维稳、边境管控、海上维权等情况时,要以军事力量的指挥体系为主进行处置;在没有敌情威胁、不需要使用武力的安全生产事件时,主要以地方政府的指挥体系为主进行处置,军事力量及时提供支援和保障;而在重大自然灾害处置时,则需要军地双方齐心协力来进行处置等。

军地联动应急指挥体系建设不确定性因素的产生,有事态渐进发展、上级多头介入、区域领域交叉等导致最高指挥主体往往一时难以断定的原因,也有不同部门不同指挥体系烟囱林立、各个指挥体系上请下达交叉重复、不同指挥主体指挥人员心态不一等导致纷繁复杂的指挥权责关系的原因,此外,还有兵力运用特殊要求容易延长指挥周期等原因。

3 管理军地联动指挥体系不确定性的四个策略

导致军地联动应急指挥体系中存在不确定性的根本原因是风险不可知性和信息不对称性,即利用现有科学技术难以穷尽大量未知的风险。不确定性对指挥主体的价值有时是正相关的,但绝大部分是负相关的。因此,指挥主体对正相关的、有价值的不确定性应着手利用，发挥其价值,而对负相关的不确定性则着手消除,管理军地联动应急指挥体系中的不确定性的基本思路是:风险感知、经验消除、全方位合作和以流动性对冲不确定性等。

3.1 风险感知

社会科学中,风险是某些人的价值(包括人类本身)受到威胁并且结果不确定的情况或事件,或事件或活动对人类重要事件的不确定后果[2]。由于不确定性往往意味着风险,当前不确定性相关研究主要是从风险管理角度切入。美国学者格来哲·摩根等的《不确定性》在西方目前被称为风险分析的圣经,其认为不确定性的产生可能是因为信息不完全,也可能是因为信息来源的不一致等[3]。美国华盛顿州立大学社会系教授Eugene A. Rose等在前人研究基础上,将影响人们风险认知的因子归纳为恐惧(Dread)和未知(Unknown)两个因子,并通过7个维度表现出来,即:个人的了解程度(Individual Knowledge)、风险的新旧程度(New/Old)、对风险的科学解释(Scientific Knowledge)、对风险的把控能力(Controllability)、应对风险的冷静程度(Dread)、风险的规模(Catastrophic)、对抗风险的主观能动性(Involuntary/Voluntary),其中前3个被列为恐惧因子范畴,后4个被列为未知因子范畴[4]。如受指挥人员性格、认知、知识结构,以及工作人员情报来源、分析工具等局限性的影响,无论前期准备工作如何深入扎实和全面系统,在应急联动执行过程中都难免碰到意料之外的事情,或预计到却未认真对待的问题,所谓“小事件引发大问题”在历史上屡屡出现。因此,构建军地联动应急指挥体系,首先需要科学架构应急联动指挥体系的全过程,全面评判其中每一个环节的风险,形成灵敏、高效的风险感知能力,从而消除不确定性可能带来的风险。

3.2 经验消除

由于不确定性在军地应急指挥体系中客观存在,往往正式的军地联动指挥体系因无法及时适应而陷于瘫痪状态。当预备的指挥体系不能真正发挥作用,决策结构出现动摇时,军队和地方将共同努力,分别了解形势,制定趋同的行动方针,从而尽可能减少损失,至此,一个适应此案例、新的军地应急指挥联动模式就诞生。从理论上分析,由于军地应急指挥要处置的风险是不可知的,但是不同风险可能用同类的解决方案,经验在处置不确定性中具有不可替代的作用。亚利桑那州立大学的科学、技术和环境政策研究中心的博士生Fengxiu Zhang等通过实证检验从理论联系极端事件、组织脆弱性、风险认知和适应能力的假设,通过分析表明和验证了经历更大极端事件的组织更有可能进行适应性能力建设,一个组织的风险感知正向地调节它与极端事件的经验对其适应性能力建设的影响[5]。因此,管理未来军地应急指挥体系中的不确定性的一个根本策略就是不断学习,学习国内外已经发生的危机处置的指挥处置做法,在自身应急指挥实践中积累经验。学习内容和范围越广泛,经历的事件越大,积累的经验越丰富,下一次应急指挥中受到不确定性的伤害则会越少。

3.3 全方位合作

中佛罗里达大学公共管理学院卡普库(NaimKapucu)教授等聚焦于组织间的友谊网络(组织间的非正式关系,不需要通过契约或制度安排也能形成)、灾难准备网络与灾中合作网络之间的关系,其研究表明了灾前应建立组织间强关系,同时也应维护灾前准备中的组织合作关系。同时研究发现,应急管理体系的结构影响网络之间的相关性,灾前准备网络对灾中合作网络形成具有较大影响[6]。基于此,加强军地应急指挥体系中参与各方的正式和非正式的联系,可大大增加对对方的认知和理解,消除信息障碍,并形成相互协作共同完成任务的文化,从而提高对应急指挥指令的理解,避免误判、错判,从而大大降低未来共同遂行应急指挥时的不确定性。一是加深对双方人员及组织关系的了解,军地联动指挥体系一个难点就在于指挥主体中包含军队和地方两个相对陌生的危机处置力量,彼此之间对主要指挥人员的性格、风格及指挥特点不熟悉,对对方指挥隶属关系、组织程序、协同要求等不了解,切实需要事先通过各种形式加深相互之间的了解;二是形成相互配合的指挥能力,能在执行任务过程中相互补台、相互支援;三是形成趋同的指挥文化,能在灾害定义、危害程度、任务理解、实施执行等方面形成同频共振。

3.4 以流动性对冲不确定性

流动性是借用经济学领域的术语,原义指银行到期偿付债务的能力。流动性是应对金融市场监管的需要而产生的。流动性过剩和流动性不足都会对金融市场健康发展产生较大影响。因此,金融市场的流动性要求多样性,防止出现流动性黑洞[7]。这里所说的军地联动应急指挥体系中的流动性,特指不过分强调固定的指挥模式,能因情变换指挥编组、指挥关系和指挥形式。增加流动性:一是要留下足够的指挥能力冗余。在应对不确定性时,要着眼最坏打算准备,立足处置应对最大规模的灾害来设计指挥体系构成,在此基础上还要考虑一定的指挥人员和指挥器材的储备,形成必要的指挥能力冗余。二是要大大增强应急指挥的灵活性。除加强情报搜集和指挥员对风险危机的分析、判断,按照既有预案实施正确的指挥外,同时,有必要通过流动性增强灵活性,以灵活性应对未知的不确定性,进而达到“以动制变”之目的。三是必要时主要指挥主体和指挥关系要针对不同的风险进行指挥演练,演练尽可能时间不确定、地点不确定、参演指挥人员不确定等,以随机性增加全时、全域、全员的流动性,用流动性对冲可能的不确定性。

4 结束语

不确定性是当今社会最显著的特征之一。着眼处置越来越多的各种不确定性的风险灾害,构建军地联动指挥体系加以应对势在必行,但该指挥活动十分特殊,具有明显的不确定性。由于不确定性在军地应急联动指挥体系中是客观存在的,并且有的不确定性对顺畅指挥是正相关的,有的不确定性因素是负相关的,因此,面对难以避免的不确定性,只有通过科学方法进行管理。本文借鉴当前国内外先进的风险管理科学方法,提出了管理构建军地应急指挥体系不确定性的四个基本策略。