基于能力需求的应急指挥架构方法*

何红悦,牛彦杰,吴春晓,刘 斌,杨 铖

(中国人民解放军陆军工程大学,江苏 南京 210007)

当前国家成立了应急管理部,整合了13个部门的公共安全职能,旨在建立健全应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的社会应急事件,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制,提高保障公共安全和处置突发事件的能力。应急指挥体系是各级应急管理部门处置应急事件的基本手段,是应急指挥的基础。由于部门整合和前期建设原因,当前尚未有完整的应急指挥体系。由于应急指挥涉及的业务多,人员杂,决定了应急指挥体系是一个复杂巨系统,它的建设不能参考普通系统的构建方法,需要一个专门的体系架构来指导。

应急指挥体系的构建必须从充分发挥各级应急指挥部门和系统的功能和效能、提高处置应急事件的能力出发,才能获得期望的应急指挥体系,最大地发挥应急管理部门的职能。因此,要将能力作为构建应急指挥体系的出发点,一切工作围绕处置应急事件所需的能力展开。

在体系研发构建领域,国外率先引入了能力工程概念。美国采用“基于能力”的策略,在其国防部体系结构框架(Department of Defense Architecture Framework,DoDAF)[1]中加入了能力概念,设计了相应的能力视图模型,用于指导指挥信息体系的构建。英国也应用能力概念升级了其国防部体系结构框架(Ministry of Defense Architecture Framework, MoDAF)[2],作为其指挥信息体系构建的指导。国内相关研究结构也开展了各自领域的体系架构研究[3-4],课题组前期也专注于指挥信息体系能力需求的研究,开发了基于能力需求的指挥信息体系构建方法[5-6]。在此基础上,本文展开基于能力需求的应急指挥架构方法研究,采用多视图的方法,从应急指挥关键能力出发,引导业务系统和人员组织机构的构建,从能力、业务、人员、技术等方面引导应急指挥体系的构建。

1 架构描述框架

当前,对复杂体系进行描述普遍采用多视图的方法,美国的DoDAF2.0[1]、英国的MODAF1.2[2]都定义了多个视图来描述各自的国防体系元素。应急指挥体系架构主要从能力、业务、人员和技术四个维度来指导应急指挥体系构建,首先围绕四个维度构建架构的核心元素,如表1所示。

表1 应急指挥体系架构核心元素

因此本文针对这四个元素分别设计了视图,构成了面向能力需求的应急指挥体系架构描述框架,如图1所示。

能力视图主要用于展示应急指挥所需要的关键能力,业务视图是根据能力视图中的关键能力抽取出来的应急事件处理过程中的关键业务活动,组织视图是完成应急事件处置中各业务活动所需要的各级人员组织编配,技术视图则从网络拓扑角度展示应急指挥体系的网络配置连接情况。

2 关键能力

通过分析应急事件的处理流程和指挥过程,本文提出了应急指挥体系的五个关键能力。

1)信息采集能力：信息采集能力指对应急事件的相关信息的收集能力,特别是在火灾、地震等较大灾害发生后,对灾害现场的信息采集能力,这些信息是了解应急事件的第一手资料,也是为应急事件决策的基础。

2)应急通信能力：当应急事件发生后,特别是发生大型地震、火灾事故时,原有的基础通信网络遭到破坏,这时需要依托应急通信网络,发挥应急通信能力。

3)与相关部门协调能力：应急事件涉及多个业务领域,它的处置需要相关部门的配合,因此应急管理部门要具备与相关部门的协调能力。

4)即时指挥能力：应急指挥要能根据具体位置在电子地图上直观显示受灾情况、当地各种救援力量情况及出动情况,根据应急指挥过程中不断变化的情况在电子地图上直观标注相应信息等。

5)辅助决策能力：应急指挥要能依赖应急事件的分析结果,辅助指导指挥人员构建处置方案,由于应急事件的类型不同,其相关的分析模型也不同,要根据不同的应急事件类型和处理流程,构建起辅助决策分析模型,提高辅助决策能力。

3 业务活动

业务活动主要描述应急事件处置时需要展开的各类业务活动、业务之间的执行次序和信息流等。业务活动是在能力模型的基础上构建的,依据核心能力需要的各类业务构建。业务活动的核心元素如表2所示。

表2 业务活动主要元素

4 组织关系

组织关系主要描述应急指挥时各单位人员之间的指挥或协同关系,说明在特定应急事件处置小组下的组织结构执行应急处理业务过程中的各种组织机构和它们之间的各类指挥或协同关系。

组织是根据体制编制对人员、机构和系统的一种实际编配,平时,不同级别的组织之间存在相对稳定的隶属关系。在应急事件处置过程中,根据处置事件需要,组织之间存在着命令、保障、协作等指挥关系;但随着应急事件的结束,这些指挥关系也随之消失。组织关系的主要元素如表3所示。

5 体系网络拓扑

应急指挥体系网络的构建分为固定骨干网系和区域移动网系两部分。如图6所示，固定骨干网系为应急指挥部门的主要通信网络,这个网络可以与其他政府部门公用,但要保证应急指挥时有足够的通信带宽。在建设该通信网络时,参考军队骨干通信网络的建设经验,根据应急管理部门的层级划分,逐层开展建设,以固定通信设备和设施为基础,以机动通信设备和设施为补充。

表3 组织关系主要元素

当发生大型地震、火灾事故时,原有的基础通信网络遭到破坏,要快速建立起覆盖事故区域的通信网络。该通信网络主要有干线节点、入口节点、网络控制中心、用户设备等构成,干线节点是该网络的信息交互中心,负责与应急指挥骨干网络连接,入口节点负责联通用户设备和干线节点,网络控制中心负责用户的网络接入认证服务,用户设备就是时间现场的各种信息采集设备。

6 结束语

应急指挥体系是各级应急管理部门处置突发事件的基本依托,是发挥应急管控智能的抓手。为了指导应急指挥体系的构建,使构建的应急指挥体系科学有效,可以最大限度地发挥各级应急管理部门的职能。本文研究了一种基于能力需求的应急指挥体系架构方法,用于指导相关人员来构建应急指挥体系。该方法以应急指挥所需能力为核心,可以实现从业务、人员和技术多个方面对应急指控体系进行描述,从而指导应急指挥体系的构建。