对当前混改工作的理解和认识

文=项安波

我们最近对混改试点企业做了一些调研，深刻感受到混改给企业带来的积极变化。以下是我们对混改重要性、积极意义以及如何进一步推进的几点理解和认识。

混改是长远大计而非权宜之计

混合所有制是最具中国特色的概念之一，在中国并不是新概念，它的正式提出可以追溯到20世纪80年代，十四大、十五大、十六大报告中都有论述。十八届三中全会将混合所有制经济上升到“基本经济制度的重要实现形式”的高度，提出“三个允许”和积极发展混合所有制经济。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》明确了“三因三宜三不”的推进原则。

目前，全国国有企业发展混合所有制经济的比例已经较高，按资本测算整体超过了40%，有些竞争类国企甚至达到80%以上，上海等一些地方已基本形成以混合所有制经济为主的格局。截至2016年底，中央企业混合所有制企业户数占比为68%，上市公司的资产、营业收入和利润总额在中央企业整体占比分别达到61.3%、62.8%和76.2%。

十九大报告再次明确“发展混合所有制经济”。在国有企业混合所有制比例已经比较高的基础上，中国为何仍然如此重视混合所有制改革？主要在于其重要的实践价值、丰富的政策内涵，而且还有很大的改进空间。

首先，开放是所有制先进性的体现。所有制需要适应生产力发展，开放的所有制能适时调整、缓解生产关系与生产力的冲突，从而有利于生产力的发展。作为一种更开放、更具兼容力的所有权运行的制度安排，混合所有制是与社会化大生产相适应的一种主体多元化、运行社会化的财产制度，不仅适应我国当前以公有制经济为主体、多种所有制经济相互并存、共同发展的经济格局，也适合当前我国现实生产力发展水平。发展混合所有制经济，既是所有制适应生产力发展的需要，也有助于突破公私对立的思维定式。

其次，混合所有制源于合资企业，但与国企改革结合后，很快成为国企改革的主攻方向之一。混合所有制的产权基础和制度特点，提供了国有经济同市场经济相结合的新途径，使国有制找到了能有效促进生产力发展的实现形式。同时，混改成为国企回归“企业”根本属性、成为普通企业的重要途径，有利于重构微观市场主体和塑造公平竞争环境。

第三，混合所有制改革还没有到位。一是深入的结构性分析表明，混改仍有很大推进空间。二是混合所有制企业的股权结构很多仍不合理或有待优化，国有资本“一股独大”仍较普遍，导致其他股东难以具备制衡能力或成为主动的“积极股东”。三是目前的混改企业大多在二三级及以下企业层面，大型国有企业在集团层面绝大多数仍然保持国有独资或全资；同时，国资代表机构与混合所有制企业的关系尚未调整到位。“老体制下难出新机制”，导致混合所有制企业的机制还没有出现根本性转变，混改效应还未得到有效充分释放。

三十多年的企业实践、理论研究和政策探索表明，混合所有制在中国出现具有历史必然性和逻辑合理性。中国发展混合所有制经济不是一种过渡性措施或短期行为，也不是不得已而为之，更不是为了“扬汤止沸”，而是主动改革、积极推动的必然结果和发展趋势。推进混改仍然任重道远，不能放松。

混改要促进构建“国民”共进、协调发展的经济格局

国企改革和发展需要以提升国民经济整体效率和国家经济竞争力为目标，以提升国有资本效率、增强国有企业活力为中心，构建“国民”共进、协调发展的经济格局。要实现这一目标，必须处理好国有资本与非国有资本的关系。这需要发挥混合所有制在构建更良性互动的“国民”关系、更协调的经济格局等方面的积极作用，因为发挥不同所有制资本优势正是混合所有制的优势所在。

国有资本与非国有资本的混合，提供了两者取长补短、扬长避短和产生协同效应的机会，有助于两者的相互融合、相互促进和共同发展。如发挥国有资本强调规范、重视社会效益的作用，利用民营资本机制灵活、重视财务效益的优势，有助于兼顾公平与效率的平衡。

混改实践也表明，混合所有制有助于实现国有企业丰富生产要素与民营企业灵活经营机制的互补，促进了国有企业的管理去行政化、与市场经济更好地融合，也促进了民营企业的管理去家族化和规范化发展。混合所有制企业的蓬勃发展，还有助于弥合所有制鸿沟，创造各种所有制类型企业公平竞争、协调发展的政策环境，促进包容性增长。

当然，在发展混合所有制经济的过程中，也要注意防范潜在风险和避免可能的负面效果。需要重视文化融合，避免不同企业文化、经营理念等方面的冲突；需要完善资产评估、信息披露、竞价和产权交易机制，如由产权所有者选聘资产评估机构、主导评估过程等，规范操作、避免“手拉手”进场现象；平衡战略性产业的对外资开放与产业安全考虑等。

混改后企业要及时转变和完善经营机制

对于适合混改的国有企业而言，混改类似于基因改造技术，只要体制合适和机制转变到位，将促使具有明显资源优势但又具有天然缺陷的国有企业发生脱胎换骨式的变化，成为整合不同所有制优势而形成具有新机制、对体制也有新要求的正常企业。

但是，混合所有制潜在的优势不会无条件地自动实现。实践表明，如混改企业不能及时转换和完善机制，混改的作用和意义就会大打折扣，难以取得预期成效。混改要避免形混神不混、防止名混实不混，不能是仅停留在形式上的混合，不是简单的国有资本加民营资本，更不是“为混而混”，而是要通过股权结构的调整与优化，完善公司治理体系，解决传统国有企业机制失灵问题。

因此，企业不要将混改仅仅定位为引资，而应是并重引资引制，混改之后应及时转变和完善公司治理机制、经营决策机制和激励约束机制。前提是推动股权多元化、优化股权结构和完善公司治理，关键在于破除传统国有企业“一股独大”问题。

推进混改，首先需要把优化股权结构作为核心工作，这样才可能引入具有制衡能力和提升企业发展能力的股东，能“用手投票”而非仅仅只能“用脚投票”。同时，国有资本可根据适用情况采取不同创新方式参与混改，如采取“金股”保障国有资本在不控股情况下对特定事项的影响力，采取特殊管理股保证国有资本对特殊企业的有效控制，采取优先股保障布局在一般竞争领域的国有资本的收益权。

在优化股权结构的基础上，完善“三会一层”公司治理结构、优化董事会结构和落实董事会职权，以健全公司治理体系和运行机制，提升决策效率和科学性。同时，利用混改契机完善激励约束机制，如结合国企负责人市场化选聘改革探索建立职业经理人制度，完善市场化劳动用工制度和开展员工持股，建立适应“做强做优做大国有资本”的绩效考核体系等。

其次，混合所有制企业既要避免传统国有企业管理上的行政化和机关化，也要避免一般民营企业管理上的家族化，还要重构国有股东与混合所有制企业的关系，减少行政干预，避免将混合所有制企业等同于传统国有企业来管理。

此外，政府不用过度强调混合所有制经济比例这一指标，不能简单地一混了之，而忽视后续跟进支持与及时转制。政府相关部门需要持续跟踪与支持混改后的企业发展，促进转机制落实到位并产生实际成效。

还需要注意的是，由于国企转变机制必然涉及完善国有资本管理体制，这要求国有资本管理体制改革先行，为推进混改优化环境、创造条件。

混改要求进一步完善国资管理体制

混改如只局限于试点层面或只停留在企业层面，主要还只是释放了单个国企活力和发挥“以点促面”作用。要想让混改更完整和更广泛地发挥积极作用，必须与完善国资管理体制协同联动。这是发展混合所有制经济的基础条件，也是混合所有制企业完善治理机制和转变经营机制的要求。

首先，国有资本出资人代表机构需要适应“做强做优做大国有资本”的要求，将发展混合所有制经济作为“做强做优做大国有资本”的主渠道之一，把两项工作有机结合起来。当前可以着手以提升管资本能力为标准，调整组织结构、优化人员结构，及时转变职能和转换管理方式。

其次，构建以财务约束为主线、以提升透明度为基础的国有资本委托代理体制。对布局于竞争性领域的国有资本，要淡化“工具”和“抓手”功能，强化收益功能；在一般竞争领域不追求“控制”而主要谋求“收益”，为发展混合所有制经济开辟更大空间。

第三，创新委托代理关系。主要是发挥“两类公司”这种市场化、公司制出资人机构的作用，为混合所有制企业提供按市场化方式和商业规则履职行权的积极、有限国有股东。

第四，完善国有资本布局政策和动态调整优化机制，完善资产评估、定价和产权交易制度，在更规范的制度框架下推进混改，使之成为做强做优做大国有资本的渠道。

第五，避免将混合所有制企业等同于传统国有企业来管理。对国有资本不控股的混合所有制企业，不再沿袭对传统国有企业的管理，避免传统体制阻碍混改企业转变机制。同时，重构国有资本出资人代表机构与混合所有制企业的关系，减少行政干预；直接面对实体企业的国有股东要从强调集团管控向重视公司治理转变、从构建业务体系向管理投资组合转变。

第六，推进混改相关改革配套措施的及时跟进与匹配，以巩固混改成果并进一步取得实质性进展。如加快推进垄断行业体制改革、解决国企历史遗留问题、完善信息披露制度等。此外，国有资本出资人代表机构可加强与相关部委的联系和协调，以“不因推进改革增加企业负担”为原则，推动土地处置、债务核销、资产评估、资质变更等相关配套政策的跟进与完善，明确实施细则；及时清理已经过期或不适应新形势而需要调整的相关政策。

最后，完善混改的机制设计、改进改革落实方式。提高各类所有制经济主体参与混改的积极性，进一步完善国企改革的推进方式，协调好顶层设计与基层探索、中央与地方、立新与废旧之间的关系，及时总结并形成可复制、可推广的成功混改经验，降低混改的探索和试错成本。

混改必须与产权保护、释放人的积极性同步推进

混改被当作新一轮国企改革的突破口，促进了垄断行业体制改革、供给侧结构性改革、解决国企历史遗留问题、三项制度改革等多项改革的推进。但改革需要重点突破也需要配套跟进，避免单兵突进而难以为继。因此，进一步推进混改也需要相关改革的跟进与配套，尤其是要与产权保护和释放人的积极性三位一体、同步推进，否则难以取得预期进展。

产权是所有制的核心。混合所有制改革意味着各种性质产权的开放、流转、重组与合作，没有同等保护就难以有产权的开放，更难以有混改。近些年来，我国进行了一系列的改革以解决公有产权主体和私有产权主体平等保护的问题，但两者的法律地位在现有法律框架内仍有一些方面是不平等的。这不仅体现在宪法对不同产权保护的表述不同上，也体现在民事法律对不同产权的保护程度不同上，更体现在现行刑法从犯罪主体、罪名设置等方面对公有和私有财产的差别保护上。我国不同所有制的产权保护强度不一致的情况，阻碍了混合所有制改革的深入推进。

另一方面，改革意味着重大利益关系调整，相关问题的复杂性和任务的艰巨性，使得改革者面临不少改革风险。混改尤其是如此。由于混改的容错纠错机制尚不完善、执行机制没有很好地实现激励兼容，目前还存在着“人”的积极性未能有效充分释放的问题，改革中“等看靠”现象和“空转”问题比较突出。

中央近期先后发文，强调“依法保护产权”及“激发和保护企业家精神”，使得解决这两个问题具备了条件。要想混改取得预期进展和预期成效，首先一方面需要推进对产权人平等保护的刑事司法改革，另一方面，需要引导混合所有制企业利用公司章程来保护中小股东利益，如坚持同股同权，各类股东以出资额为限、以公司治理为渠道、依法履职行权。

其次，要完善改革容错纠错机制，建立改革失误申诉机制和专家评判团制度，重点是实现激励兼容和真实信息揭示，消除改革执行层面的顾虑。

第三，要缓解委托人道德风险，为混改企业提供积极而有限的国有股东；建立兼顾利益、晋升和荣誉的企业家激励体系，提供制度性激励、制度化保护，实施控制权激励，提高企业家对涉企政策的话语权；推进职业经理人制度改革，在符合条件的混合所有制企业实施员工持股等。

总之，需要从物质和精神、体制和机制、长期和短期、激励和约束多个方面，调动包括国有股东、企业负责人、骨干员工等在内的“人”的积极性，激发创造性劳动，形成共推改革、共谋发展的合力和氛围。

总的来看，混改试点在过去几年积累了丰富经验，已经开始发挥以点促面的作用，具备了战略性展开、全面推进的基础。只要我们切实解决突出问题、及时总结并推广成功经验，混改一定会为中国经济健康发展贡献力量，发挥积极作用和释放正面成效。