坚持以效能为核心创新边海防部队管理机制

张晓宁

内容提要：深化国防和军队改革后，边海防部队整体划归陆军领导管理，部队建设迈上开新图强新征程。新体制呼唤更加现代化、科学化、法治化的组织管理。必须以习主席“推进以效能为核心的军事管理革命”为指导，正确认识新体制下边海防部队管理的特点，准确把握边海防部队管理面临的问题，充分发挥新体制优势，推动边海防部队在陆军转型战略框架内的管理机制创新。

习主席在党的十九大报告中提出，推进军事管理革命，完善和发展中国特色社会主义军事制度。边海防部队划归陆军领导管理后，部队组织体制、编成结构、管理模式都发生了很大变化。必须按照习主席的指示精神，坚持以效能为核心，加快管理转型升级，创新边海防部队管理机制，切实把新体制优势转化为履职胜势、能力强势。

一、正确认识新体制下边海防部队管理的特点

当前，边海防部队内部结构和力量编成发生了质的改变，其管理模式更趋现代化、法治化、科学化，呈现出许多新特点。

（一）目标体系聚焦边境综合防卫管控

目标体系，是管理活动的牵引和评判标准。此次边海防部队改革，着眼“能打仗、打胜仗”，改变以前力量部署分散，一线兵力不足，管控能力弱，战备训练虚的状况，按照打赢信息化边境防卫作战要求，充实了一线兵力和二线机动保障兵力，适当精简机关，优化了边海防部队人员编配，把重点放在提高信息获取、快速机动、全线封控、指挥控制、防卫作战的能力上。除此之外，根据不同战略方向的威胁程度、使命任务和地域特点，改革情况也有所区别，主要方向边防力量结构重新组合，其他方向成立了边海防旅，整个体制着眼于打造精锐边海防力量，使边海防部队逐步由数量规模型向质量效能型转变，目标体系更加清晰聚焦，部队编成更加充实灵活。

（二）组织结构趋于扁平合成专业多能

工业时代，机械化战争规模大、战线长，要求军队建立层次较多、纵长横窄的“树”状组织结构。随着信息技术在军事上的大量应用，这种组织结构逐渐暴露出信息流程长、横向沟通差、抗毁能力弱等问题。为适应信息时代和信息化战争要求，现代军队必须通过裁减部分层级的领导指挥机构，变纵长形“树”状组织结构为扁平形“网”状组织结构。顺应这一历史潮流，此次改革，边海防部队按照“军委管总、战区主战、军种主建”的原则，改变了过去单一的垂直领导管理体制，建立了新型矩阵式领导管理体制，压减部分层级领导指挥机构，整合内部各力量要素，实现了组织结构扁平化和网络化，从而使全新的信息化武器装备、知识型军事人员和创新型作战理论所蕴含的作战潜力得以迸发，促进了边海防部队战斗力的跃升。

（三）管理模式侧重现代科学精准高效

新体制下，边海防部队指挥层级减少、领导机关人员精简，更加倒逼简化内部运转、优化决策流程、下放战斗自主权，有利于实现模块化、单元化、精确作战和量化作战。管理上，不再单纯以职能部门为中心，而以使命任务为中心，职能部门职责被淡化，取消了不必要的管理环节。通过数字化、网络化的联通，提高了管理幅度与效率，保障了沟通交流的实时性，实现了由单一叠加聚能的管理模式向网络联动聚能的管理模式转变。新体制下，边海防部队正在构建以法治化建设为基础、以标准化建设为内容、以程序化规范为主线、以精细化管理为重点、以信息化管理为支撑的“基于效能”的部队管理新模式。

（四）职能权限更为优化清晰分工合理

就边海防部队而言，军委层面集中统一、战区和陆军政令相对分离、旅以下部队战建合一的指挥管理体系，既提高了指挥效率，为“党指挥枪”原则落实提供了更为有力的组织保证，也有利于政令畅通和战略贯彻，更有利于边海防部队的战略管理、统一指挥和统筹建设。新体制下，机关和基层的职能任务更加明晰。一方面，按照“依战编配”“以战领建”的要求，减少了机关编制；另一方面，任务下沉、权力下放，边海防旅营的职能作用更加突出，主动作为的空间进一步拓展。

二、准确把握新体制下边海防部队管理亟待解决的问题

新体制下，边海防部队管理带来诸多新情况新问题，必须按照陆军整体转型要求，大力推进管理创新，实现治军方式的根本性转变。

（一）建立管理信息快速流转和共享机制

新体制有效解决了指挥机关庞大的问题，但需要针对管理层级减少和管理跨度增大的实际，建立起内部管理信息快速流转和共享机制。一方面，职能部门之间需要协调制约机制。新体制缩减了管理层级，但增加了职能部门辅助首长决策和对下业务指导功能。如果缺乏有效的协调机制，多部门对下工作容易造成基层分队“五多”增加和工作忙乱。另一方面，部队内部需要信息共享机制。取消两层管理机关后，信息上下流动速度加快，但横向流动有效管道不足的问题亟待解决。

（二）由粗放式管理向精确绩效式管理转变

改革后，边海防部队旅营合成度有一定程度提高，不仅整合了原有保障力量，而且增加了新的保障力量和机动支援力量。合成度的提高，使得边海防部队管理面临新挑战。目前，同一管理层级的管辖范围显著扩大、管理对象增多，对基层旅营指挥员的能力素质提出了更高的要求。同时，随着旅营编制调整，部队在任务范围，目标定位上发生了变化，边境巡逻执勤、反恐维稳、支援保障等职能有了新内容新要求，管理工作面临如何建立新模式以适应新体制的现实挑战。

（三）形成以效能为核心的管理文化

组织环境的变化必然推动组织成员行为方式的变化。边海防部队统一划归陆军管理后，作战功能进一步凸显，边海防部队亟待转变观念，强化防卫作战功能属性。另外，长期以来，各方向边海防部队均形成了各有特色的工作思路和管理模式，执勤巡逻、防范越界走私、处置边境冲突都有较为稳定的原则要求，在此基础上形成了各具特色的边防管理文化。这些管理文化不仅具有军队集中统一特色，还具有显著的边境地域特色。随着边海防纳入陆军领导管理，边海防部队面临着工作思路的调整，特别是边界冲突、边情处置等策略有待于尽快融入陆军和战区机制。各方向管理地域明显增大，分散部署与高效管理、特殊环境与管理文化之间存在着一些新的矛盾和问题，需要按照新编制新环境要求，着眼提高管理效能，加快建设符合部队实际的管理文化。

三、充分发挥新体制优势，创新边海防部队管理机制

边海防部队必须适应新体制，坚持以效能为核心，充分发挥军种主建优势，深入研究部队管理新特点新规律，在创新管理机制中搞建设、打基础、谋发展。

（一）统筹推进边海防部队战斗力建设

一是从思想上破冰突围。在工作筹划指导上，要按照专业化建、联合化用的原则，对部队建设发展进行重新审视、定位和设计，改变过去条块分割、粗放管控、自我循环等惯性做法，进一步强化集中统一领导、宏观建设管理、精准指导、制约监督等新观念，走出单打独斗的旧观念，树立联合制胜的新理念，强化守边固防唱主角、联合作战立新功的意识，更好地适应军政、军令“双线运行”新要求。

二是从权责上理清关系。适应新体制特别是边海防部队撤团改旅后相关层级和职能变化，运用全维视角加强统一筹划，尽快对各军种层级、机关部门各级部队的职责、权限、协调关系等进行界定。要加紧构建对上请示报告、对下实施指挥、内部工作运转等的闭合回路，尽可能缩短磨合周期。同时，要大力培养协同意识，注重在协调、共享、融合上下功夫，从基于共性的个性规则入手，确保在作战指挥层面、建设管理层面无缝链接、立体联动。

三是从作风上常态适应。正确把握统一领导和按级负责的关系，该请示报告的必须请示报告，该本级负责的就要勇于担当，既不超越权限，又不推诿责任。对职权范围内的事，该定的定，不搞事事上报、让上级机关和领导“画圈”。对结合部、边缘性的工作，协调各方，靠前配合。同时，越是工作繁重频密，越要倡导清单式管理，拉单挂账，逐级对接，逐一清零；越是人少事多矛盾突出，越要严格执行控制字数篇幅、简化工作程序等规定，以新风常态推动和促进战斗力提升。

（二）建立多职能部门之间资源共享流动机制

一是在建设投入上融合。坚持以国家边海防信息化建设指示要求为依据，以守边固防任务为牵引，紧紧抓住军民融合发展战略机遇期，将边海防信息化建设列入陆军边海防基础设施、国防动员体系统一规划，借助地方通信网、交通网、村村通、边境口岸、港口码头等基础设施建设，加强边境视频监控、边防巡逻指控、联合空情处理、国防动员指挥、党政军警民应急联动等系统平台建设，不断增强信息融合共享和管边控边防卫能力。

二是在信息资源上共享。针对军地信息化基础设施重复建设、效率不高的问题，采取联合建设、资源置换、军地共管等办法，实现信息资源的融合共享建设。比如：边海防地区的骨干光纤通信网可以采取军地联合建设的办法落实；边海防旅至一线营、连、执勤点位间的通信问题，可以采取军队富余线路资源置换地方线路资源的办法解决；维护保养力量不足、通信质量不稳定的问题，可以采取有偿补贴、委托地方力量代替维护的办法解决。

三是在制度机制上协作。边海防部队应在地方党委、政府的统一领导下，按照行政区域和自然分布情况，统筹协调军、警、民联防力量，协助建立联防组织，建立健全战备值班、情报互通、情况分析、联席会议、协同演练、盘查验证、拥军爱民等联防制度，依托边海防信息系统平台，组织军地及边境、沿海一线相关单位，及时传达上级指示精神、通报当面敌情和当地民(社)情、分析研究边海防斗争形势、部署联防任务、组织协同保障等，确保一有情况能够立即出动、联防制胜。

（三）以精准化管理牵引边海防部队全面建设

一是明确管理标准，实现定量转变。针对当前边海防部队缺乏配套条令法规的具体实施细则、缺少量化指标、执行弹性较大的问题，坚持把军事训练、政治教育、作风纪律、完成任务等情况和每天、每周、每月、每季度、每半年及全年必做工作梳理成条，逐条细化工作要点、工作职责和评分标准，界定赋予管理实施者职责相配套的权力，建立逐级逐项、分岗分类、各尽其责、系统协调的层次管理体系，营造人人有任务、事事有指标、个个有压力的氛围，解决责任不清晰、工作无标准、评定无依据的难题。

二是规范管理流程，实现过程控制。依据条令条例和《军队基层建设纲要》，结合边海防部队实际，以作战指挥、军事训练、行政管理、政治工作、综合保障为主干流程，以战备、值班、执勤、教育、管理、保障等经常性工作为分支流程，对经常性工作统一梳理、逐一分类，有机整合、明确分工，明确每项工作的负责人、完成时限、达标要求以及督导措施，按照每日班排初评、每周军人委员会审核、每月党支部综合评定、月底公示评定结果的方法组织绩效量化管理，逐步实现“绩效牵引、流程导向、目标量化”的管理模式。

三是依托科技手段，实现高效精准。针对人管人防时效性不强、覆盖面不全的问题，依托军事综合信息网、政工网等平台，设计研发横向联结各部门各系统，纵向联结旅、营、连、排的信息化管理系统，涵盖“人车枪弹密、水火电毒库、小散远直弱”等要素，通过视频系统对基层点位、训练场、执勤路线、武器弹药库、油库、营门等重要目标场所进行实时监控，通过电子工作日志对请假销假、查铺查哨、枪支离位、在位考勤等工作进行快捷安排、预先提醒、逾期催办和自动记录，通过网上办公系统积极推行无纸化办公和电子档案管理，及时更新人员、装备、保障等信息，实现复杂问题简单化、简单问题数量化、量化问题模块化管理。