改革开放四十年国防经济发展回顾

解柏伟

内容提要：改革开放40年，是国防经济积极适应快速变革发展的时代。本文回顾了40年来我国国防经济建设发展的历程，归纳了国防经济建设发展的时代特征，并总结了国防经济建设发展的经验及启示。

改革开放40年，是国防经济积极适应快速变革发展的时代。40年来，通过正确处理国防建设与经济建设关系，以备战打仗为导向，科学确定资源投入与运用，激发了国防科技工业发展活力，夯实了国防动员基础，提高了军人保障水平，国防经济逐步形成协调发展、融合推进的良性格局。

一、改革开放40年国防经济建设发展历程

改革开放40年，是中国经济迅速发展、国力大幅提升的时期，国防经济依托国家经济科技实力，为国防现代化提供了有力的保障。

（一）服从国家发展大局，在忍耐中求得发展

改革开放初期，党中央确立了以经济建设为中心的基本路线，军队适应国家集中精力进行经济建设，多次精简员额，由590万人压缩到320万。1978～1985年，国防投入年均增长1.78%，扣除物价因素，实际为负增长；占国民生产总值、财政支出的比重，分别由1978年的4.6%、17.37%，下降到1984年的2.13%、10.63%。这一时期，军队经费少、供应不足，主要依靠提高管理水平保障需要。

国防科研以技术积累为主，实行“多研制、少生产”。国防工业军品需求不足，遵循“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”方针，实施军转民，压缩规模，优化结构，调整布局，进行公司化改革，实行归口管理，建立合同制订货关系，走军民兼容发展道路。

军队积极支援国家经济建设，支持西部大开发，腾出港口、机场等基础设施，开放医院，服务国民经济。

（二）适应“两场”要求，实现指导思想转变

20世纪90年代初期，适应市场经济、提高打赢高技术局部战争能力，是中国国防建设面临的新情况新挑战。市场经济初期，市场混乱，物价剧烈波动，标准经费购买力下降，军队保障缺口增大，军队财经管理秩序受到冲击，拉大军地待遇反差。海湾战争爆发，以高科技为核心的新型作战样式出现，战争形态发生根本性变化。着眼打赢高技术局部战争，我国确立新时期军事战略方针，军队建设由数量规模型向质量效能型、人力密集型向科技密集型转变。

伴随国民经济增长，军费投入稳步增加，保障重点由“一保生活，二保装备”调整到“一保战备，二保生活”，战备建设重回军队重要地位。优化军费投向投量，坚持集中财力向海军、空军、二炮部队，以及重点部队、重点方向、重点战备建设项目倾斜。

适应市场经济规律，军队加强军费集中统管，规范资金管理秩序，完善标准化供应。改革物资筹措、供应与储备方式，坚持计划筹措与市场筹措相结合，实物供应与经费供应相结合，军内储备与市场储备相结合。在饮食保障、商业服务、营房保障等方面，推行后勤保障社会化。

为确保军队纯洁，集中精力备战打仗，从1998年始，全面停止军队经商，从“自我发展、自我完善”“标准加补助”，逐步转变为国家“皇粮”保障。同时，保留军队利用自身设施、人员开展部分有偿服务活动。

1994年，在国家和大军区、军兵种以及各级地方政府成立国防动员委员会，开展军事斗争准备，国防动员列入政府、军队各部门的议事日程。适应依法动员要求，制定修订动员法律法规，在《中华人民共和国国防法》等有关法律中，补充国防动员相关内容。

改革国防科技工业管理体制，按照政企分开、产研结合、供需分离原则，设立总装备部、国务院属国防科工委、十大军工集团，确立武器装备使用部门与科研生产单位的供需关系。坚持“有所为有所不为”方针，重点发展对军事威慑和实战能力具有决定性作用的“撒手锏”武器装备系统。

（三）融入国家经济社会发展全局，推动富国和强军的统一

进入新世纪新阶段，我国经济迈上新台阶，国防建设依托国家经济社会发展，将国防和军队现代化建设融入国家经济社会发展体系之中，建立完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系，军队人才培养体系和军队保障体系。建立小核心、大协作、市场导向、产学研用相结合的武器装备科研生产体系。

1999年，军费突破千亿大关，此后逐年持续增长，年均增长12%～20%。军队摒弃粗放式管理方式，更新管理观念，强化科学决策，统筹规划和科学配置重要战略资源，提高国防经济建设的综合效益。

确立依靠科技进步加快战斗力生成模式转变的方针，加速武器装备由半机械化向机械化、信息化跨越式发展。

2010年，颁布实施《中华人民共和国国防动员法》，国防动员建设进入规范化发展新阶段。开展国民经济潜力调查工作，完善国防动员预案体系，建设国民经济动员中心，完善社会与军队、战略储备与应急生产、实物储备与能力储备相结合的多元化物资储备体系，提高国民经济动员平时服务、急时应急、战时应战功能。

全面建设保障体制一体化，保障方式社会化，保障手段信息化，后勤管理科学化的现代后勤。根据市场经济发展，逐步调整兵役制度、军人转业退伍安置制度，以及工资福利制度、住房制度、医疗保障制度和社会保障制度。

（四）推进经济建设与国防建设融合发展

十八大以来，军民融合深度发展上升为国家战略，丰富了国防经济的内涵。成立中央军民融合发展委员会，出台《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，建设军民科技协同创新体系，建立军民一体的产业联盟、军民融合产业基地。在交通运输、基础设施、现代物流、医疗卫生、生活服务等领域军民融合取得重大进展。

以预算和审计制度改革为重点，建立需求牵引规划，规划主导资源配置机制，科学确定军费投向投量，统筹军事、后勤、装备以及各军兵种、各战略方向建设。

以“打胜仗”要求，加大高新技术武器装备建设，提高武器装备实战化水平。维护国家利益拓展，探索军队“走出去”海外保障途径。着眼增强国防动员潜力和实力，探索新体制下国防动员运行机制，完善平时征用和战时动员法规制度，拓展新兴动员领域和新型动员力量。

加大财经管理和整治力度，反对铺张浪费，厉行勤俭节约，纠正“四风”，惩治腐败，管好用好钱和物，注重提高国防经济效益。军费管理制度改革纳入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，健全公务接待、财务预算和审计、考核问责、监督保障制度，遏制违规违纪违法现象。2016年，党中央、中央军委决定，军队和武警部队全面停止有偿服务活动。截至2018年6月底，按期停止10余万项目。

二、国防经济建设发展的时代特征

改革开放40年来，国防经济建设是在世界安全形势和国家社会发展大格局下进行的，既反映了内在运动的规律性，又突出表现了时代特征。

（一）国家主导

改革开放40年来，我国从计划经济向市场经济转型，经济规模由小到大，科技创新由弱向强。国际社会和平发展、科技革命与局部冲突、恐怖主义并存，国家及时调整发展战略，转变发展方式，经历经济起步、高速增长、科学发展再到转型升级新常态多个阶段，国防经济先后经历忍耐求存、适应两场、跨越发展阶段。

国家从优先发展经济战略，逐步过渡到统筹推进、深度融合、协调发展的发展模式。国防经济与国民经济，从争投入、争资源，到互利共赢、相互外溢；从互相封闭、独立建设，到开放融合、共同建设，逐步走上一条良性互动的发展道路。从根本上讲，即遵循国防经济以国家经济实力为基础，与国家经济科技发展水平密切关联的内核机理。

（二）问题导向

40年前，我国国防建设和经济建设的起点都较低，在国防经济发展的每个阶段，面临各种突出矛盾和问题。党和国家着眼国家建设全局和长远发展，针对制约国防建设发展的突出矛盾和薄弱环节集中发力，使我国国防经济逐步转向相对宽松、良性互动的局面。

改革开放初期，物资匮乏、资本短缺、技术落后，国家不得不采取不平衡发展战略，坚持以经济建设为中心，军队不与国家争财力、争资源，主动想办法克服困难、增加收入，以最大努力开展军队建设。

向市场经济转型后，市场的波动性、不确定性，与军队的计划性、指标刚性，产生一定冲突。军队在物资筹措、保障供应和军人待遇等方面，积极寻求适应市场的办法措施，有效缓解了军队保障的矛盾。

军费大幅度增长后，针对经费分配和使用存在的各类问题，积极探索预算制度改革，建立重要资源统筹规划和科学配置的制度机制，大大提高了资源运用的科学性。针对我国计划经济体制遗留下来的军民分割、独自建设造成的同质资源重复建设问题，不断探索出军民结合、军民兼容、军民融合的途径。

三、国防经济建设发展经验及启示

改革开放40年来国防经济建设积累的有益经验，对今后的国防经济发展具有重要的启示意义。

（一）正确处理重大关系

国防建设与经济建设的关系，是国防经济理论和实践解决的基本关系。新中国成立后，毛泽东曾在《论十大关系》中，对两者的关系作了科学论述。20世纪60年代，临战备战导致国防经济膨胀，国防费用占到国家财政支出的1/3，影响了国民经济均衡发展。

改革开放初期，以经济建设为中心，军队裁减员额，减少投入、调整布局，减少装备生产，一些大的国防科研项目下马。这些举措，一方面，为国家经济发展腾出了空间；另一方面，对国防科技工业造成了一定不利影响。

20世纪90年代以后，随着我国经济快速发展以及国际安全形势的复杂化，党和国家重新审视国防建设与经济建设的关系，首次提出“两头兼顾、协调发展”思想。

进入本世纪，我国经济取得前所未有的发展，党和国家对国防建设与经济建设的关系认识进一步深化，提出，站在国家安全和发展全局高度，统筹经济建设和国防建设，在全面建设小康社会进程中实现富国和强军的统一。

十八大以来，在中国梦、强军梦的感召下，对国防建设与经济建设关系的认识上升到新高度。习近平主席指出，国防建设和经济建设的关系处理不好，就会走弯路、吃苦头。经济建设能够为国防建设提供更加雄厚的物质基础，国防建设能够为经济建设提供更加坚强的安全保证。加强国防建设对经济社会发展具有重要拉动作用，应推动国防实力与经济实力同步发展。这是对国家综合国力增强后国防建设与经济建设相互作用关系内生变化的敏锐把握和概括，也是对新时代正确处理二者关系的筹划和指导。

（二）服务打赢目标

国防经济是战斗力的基础和保障。改革开放初期，国防和军队建设立足现实条件和现代战争特点，坚持科研先行，质量第一，自力更生，适当引进，突出重点，分清先后缓急，积极推进武器装备现代化建设。

海湾战争后，针对现代高技术在军事领域的应用，以及我军机械化程度不高、信息化刚刚起步的现实，党中央决定实施科技强军战略。

进入本世纪，国防经济建设围绕新的历史使命，确立建设信息化军队，打赢信息化战争的发展目标。以提高信息化条件下威慑和实战能力为标准，加快转变战斗力生成模式，不断提高基于信息系统的体系作战能力。加强国民经济动员能力建设，着眼国民经济动员的平战转换，着力提高战时快速、高效、精确实施经济动员的能力。创新后勤体制，不断解决制约后勤建设发展的体制壁垒、结构矛盾、政策障碍和技术难题。

十八大以来，按照“能打仗、打胜仗”要求，我军确立备战打仗的鲜明导向。习主席强调指出，军队建设必须把提高战斗力作为出发点和落脚点，向能打仗、打胜仗的要求聚焦。以满足军事斗争需要为牵引，加大高新技术武器装备建设力度，重点发展有效制敌的“撒手锏”武器装备。坚持体系建设思想，统筹各军兵种武器装备发展，统筹主战装备、信息系统、保障装备发展。增强在复杂战场环境和高强度对抗条件下的适应能力，提高武器装备实战化水平。进一步加快信息化建设步伐，集中力量研制开发以信息技术为核心的高新技术武器装备，提高信息作战能力。运用信息技术改造、完善机械化武器装备，形成适应信息化战争的体系作战能力。

（三）注重提高效益

改革开放40年来，我军从半机械化、机械化到信息化建设任务紧迫而繁重，国防建设需求与国防投入的矛盾始终存在。我军坚持勤俭建军方针，走投入较少、效益较高的国防经济发展道路。

改革开放初期，在军费短缺的情况下，军队实行综合财务计划管理体制改革，集中有限财力解决重点问题，有效保障了军队的正常运行与建设。

20世纪90年代后期，国家经济发展，军费规模稳中有升，为进一步提高军费使用效益，军队对预算管理制度进行改革。实行维持性经费按标准供应、建设性经费按项目编制预算的预算分类管理；推行零基预算，规范预算编制程序，实行综合预算，为科学管理军费提供了保证。

进入本世纪，随着国防投入增大，向科学管理要效益，向科学管理要战斗力，不断提高国防和军队现代化建设的质量和效益，成为国防和军队建设的重要议题。摒弃粗放型管理方式，强化科学决策、科学管理，讲究投入产出比。大力发扬艰苦奋斗精神，贯彻勤俭建军方针，努力使有限经费用在刀刃上，用出效益来。

十八大以来，党中央制定了以提高效益为根本取向的勤俭建军方略。加强科学管理，坚持勤俭建军，强化财力资源集中统管，加强军队资产统一调配使用，着力解决重投入轻管理、不计成本不计消耗的问题。加强财经管理制度建设和执行力度，厉行勤俭节约，反对铺张浪费，严格按规章制度办事，强化纪律和审计监督，确保不该花的钱一分钱也花不了，使国防投入发挥出最大效益。