武警部队新型领导指挥体制研究

欧阳华 张子君

内容提要：党中央决定调整武警部队领导指挥体制，武警部队由党中央和中央军委集中统一领导，实行中央军委—武警部队—部队领导指挥体制。必须正确认识和把握建立武警部队新型领导指挥体制的重大意义、主要内容和独特优势，找准巩固武警部队新型领导指挥体制面临的问题与对策。

党中央决定调整武警部队领导指挥体制，自2018年1月1日零时起，武警部队由党中央和中央军委集中统一领导，实行中央军委—武警部队—部队领导指挥体制。武警部队新型领导指挥体制的建立，开启了武警部队建设的新篇章。

一、建立武警部队新型领导指挥体制的重大意义

建立武警部队新型领导指挥体制，无论对于国家武装力量整体还是武警部队自身，都具有多方面的重大意义。

（一）全面深入贯彻军委主席负责制的根本要求

军委主席负责制的主要含义是：中央军委主席负责中央军委全面工作，指挥全国武装力量，决定国防和军队建设一切重大问题。《中华人民共和国宪法》规定中央军委领导全国武装力量，军委实行主席负责制；《中华人民共和国国防法》《中国共产党章程》等法律法规以及党中央、中央军委有关文件，也明确规定军委实行主席负责制。党的十九大把坚持党对人民军队的绝对领导，上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，强调党对人民军队和其他人民武装力量的绝对领导，是党经过艰辛探索得出的真理。军委主席负责制关系我国武装力量最高领导权和指挥权，是坚持党对解放军和其他武装力量绝对领导的根本制度和根本实现形式。武警部队作为国家武装力量的重要组成部分，无疑必须完全置于党的领导下，全面深入贯彻军委主席负责制。武警部队新型领导指挥体制既是一种体制调整，也是一种关系国家长治久安的制度安排，有利于实现领导管理和高效指挥有机统一，有效解决武警部队过去面临的体制性障碍和结构性矛盾，确保党指挥枪的根本原则、军委主席负责制的各项要求在武警部队得到贯彻，确保党中央和中央军委牢牢掌握武警部队的领导权和指挥权。

（二）建设现代化武警部队的重大举措

党的十九大报告指出，深化武警部队改革，建设现代化的武装警察部队。调整武警部队新型领导指挥体制，是深化武警部队改革的核心和关键，涉及领导管理、行动指挥、建设保障、力量运用等根本性全局性问题，目的是为建设现代化武警部队提供根本的保障。武警部队新型领导指挥体制，把武警部队纳入军事力量体系整体设计，从全局上统筹规划武警部队建设发展，利于有效依托和利用军队演习训练、人才培养、后勤保障、装备建设等方面资源，提高武警部队建设的质量和效益，实现统一指挥、统一制度、统一编制、统一纪律，加快武警部队现代化建设。

（三）充分发挥武警部队职能作用的现实需要

当前，我国国家安全范围和领域不断扩大，面临的挑战和考验前所未有。这次调整，武警部队纳入军委建制和军委联合作战指挥体制，理顺领导指挥关系，构建形成由中央军委统一领导指挥，使用单位依法提出任务需求，与人民解放军一体建设运用的新体制新模式，形成军警力量互补，军地资源共享的良好格局。调整后党中央和中央军委能够更好地统筹全国武装力量的建设和运用，平时便于从武装力量全局优化武警部队兵力布势，指导贯彻多能一体、有效维稳要求，抓好备战打仗各项建设和工作。执行抢险救援、维稳处突、联合训练演习等非战争军事任务时，可以统一组织指挥、高效调度兵力；遂行反恐怖、海上维权执法、防卫作战任务时，可以整合情报信息、实现一体联动，更好实现政治效益、军事效益和社会效益的统一。

二、武警部队新型领导指挥体制的主要内容

武警部队新型领导指挥体制，涉及领导关系、指挥关系、保障关系、机构设置、职能划分、工作机制等多个方面的调整变化。

（一）关于领导关系

根据党中央关于调整武警部队领导指挥体制的决定，武警部队归中央军委建制，不再列入国务院序列。武警部队建设，按照中央军委规定的建制关系组织领导。过去的领导指挥体制，一是与全面贯彻党对武装力量的绝对领导不相适应。如原规定武警部队执行安全保卫、抢险救灾等任务时，接受县级以上人民政府和上级武警部队的指挥，在执行公安任务和相关业务建设方面，武警总部接受公安部领导等，一定程度上存在以政府职能部门的领导与党的绝对领导并论的情况。二是与全面贯彻军委主席负责制不相适应。如原规定武警部队领导指挥任务和建设的重大权责，分解于中央军委和国务院，从某种意义上说，与兵权贵一、军令归一的治军规律不符；三是与武警部队任务和建设发展变化不相适应。新时代，中央军委对武警部队的战略任务做了“六位一体”的高度概括，即执勤、处突、反恐怖、海上维权、抢险救援和防卫作战。从武警部队经常性执勤任务看，任务范围也在不断拓展，涉及外交、公安、法检等十类目标主管部门，这些部门对相应的执勤目标都有各自的管辖权，必须加强武警部队集中统一领导指挥，避免因任务范围拓展出现权责分散的现象。

（二）关于指挥关系

武警部队新型领导指挥体制，将武警部队纳入全军领导指挥体制改革，武警部队融入军委联合作战指挥体系。因此，明确武警部队新的指挥关系，应从军队领导管理和作战指挥关系改革谈起。党中央、中央军委和习主席以强化党对军队的绝对领导作为核心原则和根本要求，对军队整体组织架构进行革命性重塑，实现了领导掌握部队和高效指挥部队的有机统一。一是作战指挥和建设管理职能相对分离。军队改革从军委机关到战区层级，从领导管理体制到联合作战指挥体制进行科学设计，把联合作战指挥的重心放在战区，把部队建设管理的重心放在军兵种，军委机关、战区、军兵种各司其职，各负其责，确保了中央军委集中统一指挥与战区履行主战职能，较好地解决了赋权与用权的关系问题，找准了军兵种建设与战区统一指挥的切入点，实现了养兵与用兵职能的适度分离，解决了建设与运用的关系问题，在中央军委对部队绝对掌控权与军种事务管理权之间找到了结合点，实现军委战略统管功能和军种管理职能相协调，解决了军权与事权的关系问题。二是作战指挥权高度集中统一。军队改革调整划设战区，构建军委、战区联合作战指挥体制，中央军委作战指挥功能得到加强，5个战区专司联合作战指挥，在中央军委和战区层级把诸军兵种力量统筹起来，从指挥体制上解决了一体化联合作战的问题。战区作为本区域方向唯一最高指挥机构，指挥权由中央军委赋予，担负战区作战任务的部队必须坚决服从，从战略和战役层面实现了联合作战指挥高度集中统一。三是作战指挥体系扁平化。军队改革整合军种作战指挥职能，并融入联合作战指挥体系，即各军种本级指挥机构作为军委联合作战指挥机构的组成部分，按照中央军委授权和统一决策，指挥部分军事行动；战区军种指挥机构担负指定区域的指挥控制任务，而不是战区之下一个独立层级，打通了军种指挥链路，军委、战区、部队之间纵向贯通，战区与军种之间、战区各军种部队之间横向连接，实现互联互通，集成融合，建立起真正意义上的一体化联合作战指挥部。武警部队新型领导指挥体制将武警部队纳入全军领导指挥体制改革，将武警部队融入军委联合作战指挥体系。

（三）关于保障关系

按照新型领导指挥体制，武警部队后勤、装备等保障纳入人民解放军保障体系统一组织实施。新体制下，新的联勤保障模式强调战区主联、武警总队参与组织协调保障，实行统分结合、通专两线原则，通用保障由联勤保障中心负责，专用保障由军种后勤负责。武警总队后勤具有参与筹划、组织执行的双重身份。

（四）关于工作机制

武警部队新型领导指挥体制要求，中央和国家机关有关部门、地方各级党委和政府与武警部队各级相应建立任务需求和工作协调机制，对武警部队执勤、处置突发事件、反恐怖、维稳、海上维权执法和抢险救灾工作实行业务指导。武警总队、支队参加同级地方党委和政府常设或应急指挥协调机制。中共中央专门下发文件，分别规定了重大活动安保、反恐维稳、执勤处突、抢险救援动用武警部队的审批权限和程序，紧急情况下县级党委和政府的用兵需求，遂行押运、押解任务目标单位的用兵需求，增加执勤目标或执勤兵力、撤收执勤目标或减少执勤兵力以及武警部队执勤任务的范围等的办理程序和审批权限。武警部队颁布了一些配套法规进一步明确工作职责，保障军地对接机制常态长效运行，军令政令畅通。

三、武警部队新型领导指挥体制的主要优势

武警部队新型领导指挥体制拥有的优势，既体现在武警部队融入我军新型领导管理和作战指挥体系产生的共性优势方面，也体现在其自身领导指挥体制变革迸发的个性优势方面。

（一）指挥系统优化组合

现代军队是由多个军兵种、多个部门组成的复杂而又庞大的系统，其总体功能不是各个分系统功能简单相加，而是系统优化整合，即领导指挥机构各要素之间、上下级之间及友邻指挥部之间的优势集成。一是整合组织结构。把分散于分系统的部门合并，统一归口，解决结构上散的问题。这次改革，把优化军委机关职能配置和机构设置、完善军种领导管理体制作为重点，打破长期以来实行的总部制、大军区制，减少了领导层级，缩短了决策流程，提高了工作效率，有利于加强中央军委对军队的集中统一领导。二是合并部门拓展功能。中央军委是军队战略管理层，这次重塑军委机关，从职能定位入手，按照突出核心职能、整合相近职能、加强监督职能、充实协调职能的思路，强化战略谋划、战略指挥和战略管理功能，下放代行的军种建设职能，剥离具体的管理职能，下放具体事权，使军委机关的指挥、建设、管理、监督四条链路更加清晰。长期以来，领导指挥机构的内部构成基本上是按照功能渐进的方式演化来的，即增加了任务和指挥对象，就增设相应的指挥结构要素。随着军兵种增多、任务增加，组织指挥日趋复杂，这种以增加人员数量、增设新的专业部门为主要特征的指挥机构发展模式，越来越不适应军队建设需要和战争发展需要。过多的职能部门及机关人员产生职责交叉和内耗，影响领导指挥机构的工作效率，客观上要求领导指挥机构改变专业划分职能部门的传统结构模式，整合相近职能部门，拓展部门功能。

（二）军令机构和军政机构相对分离

随着武器装备的发展、军兵种部队任务的加重、战争形态的变化，军令机构和军政机构合一的体制不足越来越明显，客观上要求这两类机构相对分离，使机构总体以职能合一型为主向职能单一型为主转变，走机构专业化、单一化的道路。军兵种领导指挥机构一般最好是职能单一型，如果是职能合一型，不仅要对部队的战备、调动、应急行动进行处置和指挥，而且要负责军兵种部队的行政领导、管理、训练等工作；不仅要进行作战理论研究，而且要组织部队的编组、后勤装备建设，日常行政工作繁重，难于集中精力研究指挥作战问题；平战转换时间长，战时反应不够灵敏；联合作战指挥机构与军兵种领导指挥机构在履行职责上不容易协调。这次改革，实行联合作战指挥体制，建立了作战指挥与行政领导两个系统，迈出了改革领导指挥体制关键的一步，从军委机关到战区层级、从领导管理体制到联合作战指挥体制进行科学设计，把联合作战指挥的重心放在战区，把部队建设管理的重心放在军兵种，军委机关和战区、军兵种各司其职，优化了我军战略战役指挥体系和领导管理组织体系。

（三）建立健全联合作战指挥体制

信息化局部战争，任何单一领域的作战力量都难以取胜，必须依靠诸军兵种的联合作战，发挥整体武装力量的效能作用。过去军区大多没有常设联合作战指挥机构，平战结合不够紧密，战时需要做较大规模的重组，指挥权限不清晰，协同关系复杂，形成指挥能力周期长，与联合作战指挥一体化要求不相适应。这次改革，一是在建立层次上，以中央军委和战区为主；二是在人员确定上，体现多军种性；三是在职责确定上，赋予足够的权威；四是在建立时机上，更多地转向平时。联合作战指挥机构建立的时机有平时和战时两种，现代战争使我军认识到，联合需要从平时开始，平时就应建立联合作战指挥机构，避免战争爆发时，因平战换转带来被动。战时临时组建联合指挥机构，存在人员不熟悉、情况不了解、程序不掌握、方法不管用、运转不灵活等问题，不可能成功实现联合作战指挥。

（四）调整结构优化布局

现代战争大多为地区冲突和局部战争，突发性强，作战节奏快，要求领导指挥机构精干高效，为此必须调整结构，优化布局，适度减少领导指挥机构和人员数量。这轮改革，将过去的军师团营四级体制，调整为军旅营三级为主体、师团体制为补充的编成模式，在集团军和全军主要作战部队实行旅营体制，将旅作为基本作战单位，营作为基本作战单元，充实部队编成，压减指挥层级，提高部队合成化、模块化程度，有利于中央军委的命令快捷高效地传达到一线部队，有利于指挥机构根据军委的命令灵活作战编组。

武警部队领导指挥体制改革，是在融入全军领导指挥体制改革的大背景下展开的，除了具有上述我军新型领导指挥体制的共性优势外，其自身领导指挥体制变革的个性优势也十分明显。即按照充实、合成、多能、灵活的要求，围绕一个核心区，两个主战场，两条边境线、三个专项准备、全国社会面，适应建用合一、战建一体的特点规律，建强指挥控制和建设管理两个链条，理顺领导和指挥关系，优化执勤力量、充实机动力量、建强特战力量、增强救援力量、新建海外力量、发展新型力量，调整重大比例，补齐短板弱项，调整兵力布势，精简机关和非战斗人员，充实一线执勤和机动力量，统一规范部队番号等级，促进了武警部队组织指挥体制转型。在任务方向、兵力运用、维稳部署、指挥协同、战备方案等方面都重新规范调整，更加充实完善，有力推动了武警部队实现两个融入。一是力量体系更加健全。现役编制员额减少，内卫总队、机动总队板块更加稳固，执勤力量更加精干，机动力量更加充实，反恐特种力量明显增加，救援力量和海外力量得到巩固发展，初步形成平战结合、建用一体、精干多能、合成高效、稳控本域、辐射全局的现代化力量体系。二是部队编成更加科学。统一实行总队—支队—大队体制，与军队军—旅—营体制基本接轨，建制单位名称全面规范，部队类型、称谓不统一的问题得到有效解决；领导层级、团以上机关数量和武警部队机关直管面适当压减，头重脚轻尾巴长的历史积弊得到根除。三是人员结构更加合理。集中体现在警官与士官的比例、义务兵与士官的比例、机关与部队的比例、文职与现役的比例、新型力量与一般力量的比例、执勤力量与机动力量的比例、重点方向与其他方向的比例更加科学适宜。四是职能定位更加明确。武警部队区分为多种类型的支队，分别规范了职能定位、使命任务、建设目标、发展要求和历史传承，对部队建设发展和有效履行职责使命起到重要的规范和引领作用。五是政策制度更加完善。随着全军政策制度改革的不断深入，武警法、兵力调动使用规定等重要法律法规重新修订，警衔主导的等级制度、军官职业化制度、文职人员制度将全面构建，与“七个纳入”相配套的各项规章制度逐步完善，形成了与武警部队职能使命相适应的新型政策制度体系。

四、巩固武警部队新型领导指挥体制的思考

武警部队新型领导指挥体制建设时间较短，在诸多方面还存在着不相适应的矛盾问题，必须在实践磨合中寻找解决路径。

（一）主要问题

一是理论研究和法规制度缺乏支撑。从军委和战区角度，联合作战指挥体系正在构建之中，对武警部队如何融入研究探索相对较少，还没有形成系统的能够有效指导武警部队融入联合作战指挥体系的理论成果和法规制度，战区联合作战指挥机构指挥战区内武警部队的具体权利义务、法律关系、组织编成、运作流程、保障关系等问题需要探索和明确；从武警部队角度讲，围绕如何融入战区体制研究不足，尚未形成试点研究成果，对战区联合作战指挥体制的理论研究不够透彻。

二是指挥信息系统亟须互联互通。武警部队虽已建成了指挥一体化和办公系统自动化平台，但与军队系统指挥信息系统还不兼容，互联互通还存在一定差距，尽快实现武警部队与军队指挥信息系统一体化，全面融入联合作战指挥体系，是必须解决的技术问题。

三是日常战备体系尚未有效衔接。武警部队制定了战备工作规范，建立了作战勤务指挥中心，作战勤务联合值班与行政值班分离，但战区联指中心与战区内武警部队作战勤务指挥中心还没有实现联通衔接，战区联指中心无法及时准确掌握武警部队日常战备、兵力使用及反恐维稳等情况，特别是发生重大突发事件时，战区部队与战区内武警部队如何实现同步战备转级、应急行动、密切协同等问题需要深入研究。

四是情报信息保障没有深度融合。武警部队虽然与解放军存在情报互通渠道，但缺少情报信息快速互通的平台链路，尚未形成联合研判、融合共享、分布预警等有效机制，情报信息全面深度融合差距较大。

五是指挥保障力量分建共享不足。指挥保障力量建设是军委和战区联合作战指挥的支撑力量，尽管武警部队也组建了保障分队，但在保障遂行重大任务特别是联合作战时的路径和方式较单一，亟须与战区指挥保障力量相融合。

六是联合作战指挥人才培养力度不够。解放军在贯彻落实习主席关于抓紧培养联合作战指挥人才的要求方面步伐比较快，国防大学专门开设了联合作战指挥人才培训班、联合机构参谋培训班，各战区也不同层次地开展了联合作战指挥人才培训，但尚未把武警部队纳入其中，解放军联合作战演习时，虽然有少量武警部队参演，但规模、层次、强度都不够，武警部队联合作战指挥人才短缺，整体素质亟待提高。

（二）基本路径

1.构建平战结合的作战指挥机构。指挥机构是指挥体系建设的核心，是发挥指挥效能的关键。要建立适应作战任务的作战勤务指挥中心和应急指挥中枢，要素布局形成体系，构建平战一体的武警作战勤务值班机构。一是编组合理科学。参照军委和战区联合指挥结构，密切结合武警部队体制编制和任务拓展的现实，本着与战区有效衔接、满足指挥需要、功能结构完备的原则，对职能部门和保障要素进行调整合并。二是建立指挥等级模式。军委和战区实施联指中心三级编组运行模式，结合武警部队职能任务，区分日常执勤状态、突发事件或反恐怖状态、战争或国家危机的紧急状态三类情况，也对应建立三级部署模式，实施等级递进编组。三是科学制定编组席位。按照指挥席位职责与指挥功能相一致的原则，合理确定指挥要素席位数量和职能，保障指挥关系协调顺畅。

2.建立权责明确的指挥关系。指挥关系是指挥机构、指挥对象及其相关单位之间构成的各种关系之总称，包括作战指挥关系、集中控制关系、任务控制关系、支援关系、协同关系等。建立权责明确、高效顺畅的指挥关系，必须加强联指对军种或各种作战编成部队的全权指挥，明确规定联指具有完全的权力根据任务需要对部队实施管理控制，引导或约束部队的行为；为加强部队某一方向作战能力，有权命令其他部队协助该方向任务部队完成作战任务；为加强共同遂行任务的两个平行单位之间的互助协助，有权发布命令等。

3.建立融合贯通的指挥手段。一是融入战区战场感知系统。融入多维度高灵敏的信息获取网系，及时准确地收集掌握敌我军事态势，敌方部队动向，以及我方军事动员、防卫作战等信息，提高部队战场感知能力。二是融入战区信息传输系统。按照统一技术标准构建信息化网络，战时态势图，作战数据链，实现战区联合作战指挥系统、作战部队、武器平台的无缝链接。三是融入战区信息处理系统。使部队能够快速处理图像情报，更新作战数据，精确计算部队行动、交战场面、自然地理环境等，达到作战指挥最大限度贴近战场实际。