世界主要国家国防科技协同创新的经验做法

冀 忱 袁 伟

内容提要：以多主体、多要素、多环节良性互动为基本特征的国防科技协同创新，已成为世界主要国家发展国防科技、争夺科技竞争战略主动权的共同选择。世界主要国家在推动国防科技协同创新实践中的经验做法，主要包括：设立顶层统筹、首脑统管的领导决策机构；建立军方主导、分工协作的军地协调机制；构建规划引导、项目支撑的科研协作关系；完善系统权威、健全完备的法规制度体系。

国防科技协同创新，是指参与国防科技创新的各个主体，围绕提高国防科技自主创新能力这个共同的目标，通过联合攻关、分工协作、资源共用、效益共享等方式而进行多方位交流、多样化协作的集体创新行为及过程。随着新一轮科技革命、产业革命和军事革命的加速推进，国防科技跨学科联合开发、跨领域协作攻关的发展趋势也愈加鲜明。以多主体、多要素、多环节良性互动为基本特征的国防科技协同创新，已成为主要国家发展国防科技、争夺科技竞争战略主动权的共同选择。研究和借鉴世界主要国家的经验做法，对加快我国国防科技协同创新步伐，提高国防科技协同创新综合效益，具有重要现实意义。

一、设立顶层统筹、首脑统管的领导决策机构

从世界主要国家的情况看，国防科技协同创新，既区别于纯军事目的的武器装备科研生产，也不同于企业以市场为导向的一般性产品研发、技术革新，需要综合运用行政和市场等多种方法手段，调动和发挥整个国家的科技、人才、信息、资金等资源，服务于国防科技创新。因此，国防科技协同创新作为一种国家行为和国家意志的反映，离不开国家决策层的统筹谋划和决策部署。

目前，世界许多国家顶层都设有负责国防科技协同创新的领导决策机构。美国国会和总统作为国防科技工业的最高决策层，负责制定和批准包括国防科技协同创新在内的国防科技工业总体发展战略、预算和相关政策。隶属于总统执行办公室的“科学与技术政策办公室”，负责统筹军用和民用科技的发展需要，制定科学与技术政策，发布科学、工程和技术创新的重点项目。科学与技术政策办公室下属的分支机构“国家科技委员会”，成员包括科技与技术政策办公室主任、内阁部长以及相关机构成员，主要任务是根据国家利益和发展目标，统筹考虑军民两方面的科技发展需求，协调制定联邦政府科技政策指南。

俄罗斯、日本等国的国防科技协同创新工作，均在国家首脑直接领导下进行。俄罗斯总统领导的“总统科学技术政策委员会”作为顶层决策咨询机构，协助政府制定适用于军地双方的国家科技发展政策，并提出建议意见和具体措施。2014年，俄罗斯为有效化解军方与工业界之间的矛盾，进一步提高包括国防科技协同创新在内的国防科技工业转轨的决策权威，将“军事工业委员会”由联邦政府管理升格为总统直接管辖，由总统担任军事工业委员会主席。日本内阁总理大臣（首相）作为实际意义上的国家领导人和自卫队统帅，主要通过内阁会议和“国家安全保障委员会”等机构领导国防科技协同创新工作。其中，国家安全保障委员会由内阁总理大臣（首相）担任主席，是日本关于国防问题的最高审议机构。该委员会曾在《国家安全战略》中明确，“须促进包括军民两用技术在内的技术革新”，“凝聚企业、研究单位、政府的各方力量，努力在安全领域有效利用”。①张代平、任玮、李宇华：《日本推动装备建设军民融合的主要做法》，载《装备参考》，2014（9），1页。

二、建立军方主导、分工协作的军地协调机制

针对国防科技协同创新涉及部门广、参与主体多、协调难度大等特点，世界各主要国家在国防科技协同创新的组织实施层面，大多建立了以军方为主导的跨军地、跨部门的管理协调机制。

美国的“国防技术与工业基础委员会”，是美国国防科技工业的综合协调机构，委员会主席由国防部长担任，成员包括能源部长、商务部长、劳工部长等联邦政府相关部门负责人，以及总统指定的其他政府官员，其职责是保证联邦政府各部门能够通力合作，共同协商和制定国防科技工业的基础政策，促进包括国防科技协同创新在内的国防科技工业军民融合②参见吕彬、李晓松等：《西方国家军民融合发展道路研究》，33～34页，北京，国防工业出版社，2015。。在20世纪90年代初，美国为把国防科技工业基础同更大的民用科技工业基础结合起来，在国防部设立了“技术转移办公室”，作为军民两用技术转移的牵头管理机构。其后，国防部直属各业务局和陆、海、空三军也都先后设立了相应的技术转移机构。1993年，美国防部为了加强对军民两用技术发展的指导，成立了由国防部高级计划研究局（DARPA）国防科学办公室主任担任主席的“国防技术转轨委员会”，作为推行国防部技术再投资计划的专门机构，长期负责包括国防科技协同创新在内的国防科技工业军民融合相关工作。

英国、日本等国的国防领导机构作为国防科技协同创新的牵头部门，与政府其他相关部门之间建立了形式多样、高效灵活的部际协调机制。英国国防部除负责制订国防计划、国防工业发展等方面的战略、政策和计划，引导工业企业参与武器装备建设之外，在国防科技协同创新所涉及的科研、技术、装备和工业等方面，与政府其他部门组建了多个小组或工作委员会，并和工程与自然科学研究委员会（EPSRC）、粒子物理与天文学研究委员会（PPARC）等基础研究机构之间，保持着紧密、畅通、高效的交流与合作①参见游光荣、赵林榜：《军民科技融合发展理论与实践》，71页，北京，国防工业出版社，2017。。日本国防科技协同创新的管理协调机构，主要包括防卫省、经济产业省、科学文部省等。其中，防卫省对自卫队的科研工作实行计划管理，负责收集军民两用技术的相关信息。其下属的“技术研究本部”，负责包括国防科技协同创新在内的军民两用技术开发，利用自卫队和民间的科研力量和资源，开展武器装备科研工作。此外，日本为了加强政府部门之间科技领域的沟通与协作，在内阁府下设有总理大臣（首相）直接领导的“综合科学技术委员会”，作为政府有关科技发展的部际协调机构。

三、构建规划引导、项目支撑的科研协作关系

世界各主要国家都很注重在国家科技战略、科技发展规划、重大科技项目工程中，通过规划统筹、项目牵引、任务支撑，发挥军队、政府、院校和企业等各方科研力量的相对优势，通过加强产学研合作，共同推动国防科技协同创新。

美国作为世界经济、科技和军事“领头羊”，自上个世纪40年代以来先后实施的“曼哈顿计划”“星球大战计划”“信息高速公路计划”等重大科技项目工程，无不是采取国家投入、军地协作、全民参与的国防科技协同创新方式完成的。比如，举世闻名的“星球大战计划”，几乎涉及所有的国防科技研究领域，先后动员了美国军地相关领域的上万名科学家、工程师和其他技术保障人员。近年来，美国为进一步促进科技创新和提高全球竞争力，瞄准未来科技战略制高点，相继发布了《国家安全领域科学技术创新发展战略》等科技发展战略、《大数据研究与发展战略》等重点领域科技发展规划，在这些科技战略、发展规划中，以国防部为代表的美国军方均有不同程度的参与。

法国、日本等国家，都将军民两用高技术项目作为国防科技协同创新的重点，力求形成军民融合、高效一体的国防科研协同体系。自20世纪90年代以来，法国实施的“斯波特4号”（SPOT-4）对地观测卫星、“电信星”通信卫星（军方称“锡拉库斯”）、“阿里安5号”运载火箭技术、核反应堆技术、高特性飞机与航天器技术等大型科技计划，均由政府、军队和企业分工承担，并采用了成熟、先进的军民两用技术。例如，法国研制的“太阳神”军事侦察卫星，大量采用了马特拉公司为“斯波特”商用遥感卫星开发的相关技术。日本高科技发展规划中的大部分科研项目，都与军事应用相关，或可直接用于军事目的。通过开发军民两用高技术，日本既储备了大量的先进技术和制造工艺，又具备可迅速扩充的国防科研动员潜力。

四、完善系统权威、健全完备的法规制度体系

世界主要国家为有效促进、有序推进、有力保障国防科技协同创新，十分重视法规制度建设，逐步构建起由法律、法规、部门规章及相关条款内容，以及国家战略规划、专项计划和政策措施等为主体的法规政策体系。

美国作为三权分立国家，已经建立起一整套有利于推进国防科技协同创新的法规政策。在冷战结束后，美国专门起草了“军民一体化政策”的法律条款，并写入《美国法典》。其中，第2501条“国家科技工业基础的国家安全目标”的b款，内容主要包括三个方面：一是最大限度地依托民用的国家科学工业基础，来满足美国的国家安全需求；二是对于在经济上依靠国防部业务的这部分科技工业基础，国防部要降低对它们的依赖；三是减少联邦政府对采用产品、工艺和标准的障碍①参见吕彬、李晓松等：《西方国家军民融合发展道路研究》，40页，北京，国防工业出版社，2015。。此外，在《国防生产法》《联邦采办条例》《联邦技术转移法》等法规文件中，美国均从不同层面、不同领域、不同角度，对国防科技协同创新的涉及主体及其行为和相互关系予以规范。例如，《联邦采办条例》要求，把采购民用技术、产品和服务作为第一优先序列。《联邦技术转移法》规定，政府投资产生的专利权归创新单位和个人所有，政府只保留涉及国防安全和国家重大利益的部分知识产权。

俄罗斯、以色列等国家也很重视依靠科学完备的法规政策体系，为持续推进国防科技协同创新提供制度保障。俄罗斯将“军转民”作为国家经济建设和国防建设的重要方面，先后制定出台了《1991～1995年俄联邦国防工业转产纲要》《1995～1997年国防工业军转民专项计划》《1998～2000年国防工业军转民和改组的专项规划》《2001～2006年国防工业改革和发展规划》《俄联邦国防工业综合体至2010年及远景发展的基本政策》等政策性文件，有力推动了国防科技协同创新工作。以色列高度重视国防科技工业的自主创新能力建设，出台了多部鼓励投资研发和产品出口的法规政策。比如，《工业研发鼓励法》规定，政府应资助企业研发或分担技术开发的风险；《资本投资鼓励法》规定，企业可根据相关条件获得拨款和税收减免；《鼓励出口的投资激励政策》规定，鼓励企业通过武器装备和军事技术出口，为开展新一代武器装备的研制和关键技术攻关创造良好条件，并使武器装备的研制、销售和维修保障进入良性循环。