浅析农村养老体系建设的现状与完善对策

胡鹏

摘要：随着经济社会的发展和城镇化进程的推进，农村人口结构发生着巨大的变化，农村养老问题不断趋于严峻，在全面建成小康社会和乡村振兴战略总要求下，乡村养老体系建设亟待解决，构建多层次农村养老保障体系，创新多元化照料服务模式的需求更加强烈。文章以实例分析农村养老体系建设现状和主要问题，并对今后养老体系的完善提出对策。

关键词：农村；养老；体系；构建

中国农村人口较多，随着老龄化社会的到来，农村人口结构和老龄化问题更为突出，留守老人、孤寡老人具有显著的特点。近年来我国城市人口的养老体系基本形成，但是农村养老体系建设仍然比较薄弱，农村老年人仍主要靠自己以及子女养老，农村养老理论和实践方面均未引起重视。党的十九大报告指出，积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展，因此需要逐步探索和解决农村养老问题，这直接关系到乡村振兴战略的实施，关系到全面建成小康社会的目标进程，关系到能够使农村居民共享改革发展成果，是一个公平正义的问题。本文实例剖析某市农村养老体系建设主要做法、存在的问题，并对未来农村养老体系建设提出对策，为农村养老问题的解决提供一些参考性的建议。

一、农村养老体系建设现状

以2017年2月底的统计数据为研究对象，该市 60周岁以上的老年人121.91万人，80周岁以上的老年人18.27万人。60岁以上老年人中，农村人口数量为64.83万人，占全市60岁以上老年的比例为53%，为城镇老年人的1.14倍。農村老年人在各年龄段均略高于城镇人口，随着年龄的不断增加，农村和城镇的老年人数量逐渐趋同，百岁以上老人，城镇的数量高于农村，为农村百岁以上老人的1.25倍。

由此可见，农村老年人总量高于城镇，养老服务需求总量更高，并且随着年龄增加，农村高寿老人占比逐渐降低，表明农村养老服务仍需要改善。当前农村地区主要的养老方式包括家庭养老、土地养老、社会保险养老以及社区养老，但随着农村劳动力的转移，家庭养老逐渐显现出很多问题、土地养老随着城镇化的推进出现许多不确定性、多数60岁以上老人并未购买社会养老保险、农村社区养老处于起步阶段，因此为建设更为完善的农村养老服务，健全农村社会保障体系， 该市从组织体系、设施建设、优惠扶持、规范管理等各个方面，逐步建设覆盖到乡村的养老体系。

一是老年优待政策不断巩固提高，80周岁以上老年人高龄津贴制度实现全覆盖，全市累计发放高龄津贴6766.2万元，累计免费为老年人办理优待证90073张。财政资金及福彩资金用于养老事业经费有较大增长。老年人社会福利由补缺型向适度普惠和均等化转变。二是社会养老保障体系进一步完善，农村“五保”集中供养和分散供养人均标准分别提高到6000元/年和4200元/年。养老机构设施建设长足发展。全市城乡社会福利机构不断改造升级，市、县两级全部建设有综合性社会福利院，所有乡镇都建有养老机构。各类养老机构达163家，养老总床位达2.3万张。城市社区居家养老服务中心覆盖率达到77%，农村老年人互助照料活动中心覆盖率达到38%。三是社会养老多元格局初步形成，通过多元投入，全市新改建养老机构38个，总投资约2.96亿元，社会办养老机构从2010年的11家增加到30家，全市城乡基层老年协会建成1570个。

二、农村养老主要问题

近年来随着农村社会事业的不断发展，当地政府在积极应对农村老龄化发展趋势，不断探索符合实际情况的农村养老模式，但总体上来说，养老体系建设尤其是农村养老体系建设仍处于探索的初始阶段，其他地区农村养老体系建设也存在相同或相似的问题，目前该市农村养老体系建设存在的主要问题有以下几个方面

（一）养老体系建设跟不上养老需求的发展

一是老龄化程度不断加深，全市农村60岁以上老年人人口数量为64.83万人，占总人口的9.8%，80岁以上的高龄老人有10.04万人，90岁以上老人有1.23万人。二是农村老龄化问题突出，城乡空巢家庭接近40%，高龄、空巢、失能、失独等特殊困难老人数量将持续增加。三是社会保障、医疗和养老服务等方面的任务将更加繁重，老龄人口持续增加，对养老服务的需求不断增加。

（二）农村老人医疗负担重

一是农村医疗保障体系建设不充分，与城镇不同，农村老年医疗保险涵盖范围小，报销比例不高，慢性病比例较高，个人负担比重大。二是农村老人经济薄弱，老年人失去劳动能力之后也就失去了经济来源，医疗负担转嫁到子女身上，部分老人为降低医疗支出，不得不选择保守治疗或放弃治疗。

（三）社会化保障程度低

一是参与农村养老保险程度不够，农保参保率低，部分人观念仍然未能转变，子女养老理念深入。二是超龄老人不能享受养老保险政策，目前养老保险只有在60岁以前购买，60岁以后享受，对于已超60岁老人，没有相应的社保政策，与这样的养老“保险”无缘。三是养老保险缴费水平和补助低，保障水平起点低，养老金不能保障生活，一方面降低了养老保险的保障意义，另一方面也降低了购买农村养老保险的意愿。

（四）市场化参与程度低

一是市场运作机制不完善，现在机构养老主要还是以公办运作为主，社会参与市场运作机制尚未真正形成。老年人服务市场还不成熟，缺乏有资质的为老年人服务实业机构和中介组织的龙头引领。二是农村养老服务理念落后，老年人靠子女养老的传统观念影响较深，自费购买所需养老服务的理念尚未形成。

（五）养老服务行业专业人才匮乏

一是农村养老服务业起步较晚，发展时间较短，由于养老服务队伍人才缺乏，专业化水平低，敬老院的规范化管理水平仍需进一步提高。二是养老服务从业人数与农村养老需求的快速增长不相适应，主要体现在农村养老服务业的基础薄弱，养老服务有效供给不足，医养结合发展水平较低，服务队伍职业素质亟待加强。

三、完善农村养老体系的建议

逐步完善农村地区养老体系，维护农村老年人养老保障权益，构建多层次农村养老保障体系，既是乡村振兴战略的目标，也是建设社会主义新农村和全面建成小康社会的要求。针对目前多数地区农村养老均存在的问题，提出以下建议：

（一）提高农村养老服务能力和质量，满足不断增长的养老服务需求

一是大力发展新型养老机构，扩充养老服务能力，充分挖掘农村闲置资源，利用闲置学校、房屋、村委會等设施，改造成为养老服务中心，建立具有老年人活动中心、关爱中心等功能的养老之家，通过整合资源，统筹规划，探索建立留守儿童和空巢老人服务一体的服务中心，通过购买服务、邻里互助、亲友相助、志愿服务等方式，探索农村养老运营模式，使农村老年人离家不离村、就近得到居家养老服务。二是提高农村福利院的服务功能，改善福利院设施，提高福利院服务能力，满足不同特殊特困老年人的养老服务需求，同时积极开展面向社会老年人的养老服务，扩大福利院服务范围和服务对象，培育农村福利院发展成为区域性养老服务中心。为保障养老院服务质量，防止欺老、虐老现象发生，需加强对养老院服务质量的监督，使老年人的合法权益得到维护，社会福利院服务质量提升也能够吸引更多老年人。三是打造护、康、养的综合性服务社区，建设农村综合服务社区，支持社工去农村发展，建立专门服务老人的社工服务工作站，利用社工的专业优势为老人提供养老、心灵慰藉服务。

（二）探索发展医养结合新途径，降低养老医疗负担

一是加大财政投入力度，提升农村机构和设施的服务能力，促进乡镇卫生院医疗资源与农村养老机构、养老院的有效对接，加强社区医疗服务全程监管和健康管理。二是鼓励医疗机构走出去，发展养老服务，与养老机构合作，向老年人提供良好的医疗服务，并逐渐形成稳定的制度，加强中医与养老服务的结合，真正做到医养服务。三是充分利用本地医疗资源，加强农村养老服务机构与乡镇社区卫生机构的合作，为老人提供护理、康复服务，推进乡村卫生室健全医养结合服务，加强对农村老人上门巡诊，缓解就医难问题。四是探索老年人健康档案服务模式，乡镇村卫生机构为老人提供家庭医生式服务，提供健康诊疗档案，做好预防保健干预，使疾病得到及时治疗，降低因病支出负担。

（三）增加农村老人社会保障投入，提高社会保障水平

一是进一步提高农村老年人优待水平，逐步拓展优待项目和范围。鼓励社会各行业广泛开展形式多样的敬老爱老创建活动。二是提高农村社会办养老机构的关注度和参与度，建立养老服务补助标准与经济发展水平、物价变动情况相适应的自然增长机制。三是完善保险政策，提高针对农村老年的保险业务开发力度，鼓励支持老年人投保意外伤害保险。探索建立长期护理保险制度，以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能老年人的基本生活照料和医疗护理提供资金或服务保障。

（四）建立健全市场运营机制，吸引市场主体参与

一是细化养老服务市场化运营的制度，贯彻全面放开养老服务市场、提升养老服务质量的有关政策要求，加快推进养老服务业“放管服”改革。优化扶持政策，保障养老用地供应，落实税费减免和水、电、气优惠政策。加大金融业支持养老服务力度，鼓励各商业银行对养老服务组织的融资贷款。二是鼓励养老多元投入，积极鼓励外资、民资和集体经济等社会企业、组织和个人参与养老服务发展，实现投资主体的多元化和筹资渠道的多元化，鼓励采取特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式支持社会力量举办养老机构，使社会力量逐步成为养老市场投资的主体力量。三是整合社会资源，鼓励社会资本将闲置厂房、学校、等社会资源整合改建为养老机构。允许养老机构依法依规设立多个服务网点，实现规模化、连锁化、品牌化运营。

（五）着力培养专业人才队伍，保障养老服务能力

一是编制人才培养规划，加快培养老年服务管理、保健、护理、康复、社工等专业人才，鼓励大、中专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。二是强化护理教育培训。大对养老服务管理人员和专业人员的培训力度，积极组织参加部、省级养老服务培训，有计划开展针对乡村养老机构的人员培训。三是提高服务人员待遇，提高养老服务从业人员整体待遇和地位，推动依法规范用工，鼓励给予养老护理员特殊奖励。四是鼓励农村中年妇女和低龄老人参与养老事业，为她们提供养老护理技能培训和经济补贴，经过培训的留守妇女可以照顾农村社区中的老人，充分调动各种社会力量，扩大养老服务人才队伍。

参考文献：

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[3]王文文.人口老龄化背景下农村养老现状及其发展对策研究[J].丝路视野，2017（31）.

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（作者单位：中共荆州市委党校）