论我国宅基地使用权的制度完善

唐其宝　李顼　王琦

摘要：宅基地是农民赖以生活的重要物质资料，使用权是使其得到利用的法律表现形式。宅基地的使用权是用益物权的一种，但《物权法》的规定并未架构起独立的宅基地使用权规范体系。我国宅基地使用权制度存在诸多问题，如权利主体的局限性与不科学性、宅基地闲置、资源浪费严重、宅基地权利变动登记制度不健全。我国宅基地使用权制度应当重新界定宅基地使用权主体、推进宅基地使用权流转制度建设、完善农村宅基地权利登记制度。

关键词：宅基地；使用权；制度完善

农村宅基地问题是影响农村社会稳定和经济发展的重大问题。在我国，农村人口占全国总人口的一半以上，农民的安土重迁思想使我国农村宅基地制度的改革得不到解决。然而，随着时代的发展，特别是市场化和城市化的进程，宅基地使用权的原有保障功效日益被削弱。针对这种情况，中央和地方政府均尝试对宅基地使用制度进行改革，笔者试图在这个背景下提出自己的相关对策，以期抛砖引玉。

一、宅基地使用权制度概述

宅基地是农民赖以生活的重要物质资料。在颁布《物权法》以前，学术界定义了以下三个主要观点：一是宅基地使用权是民事主体对农村土地的使用权；二是宅基地使用权是指我国公民在国有或集体所有的宅基地上建造房屋用以居住、使用取得的物权；三是宅基地使用权，是指农村集体经济组织成员依法享有在农村集体所有的土地上建房的权利。

学界的这三种观点都有一定的可取之处，考虑对象、思维方式、研究方法等不同导致了对宅基地使用权的不同定义。在20世纪中叶，宅基地不仅只存在于我国农村地区，城市里也有宅基地。城市里的宅基地享受着和农村宅基地一样的政策待遇，城市宅基地的权利主体人也无偿且无期限地享有自己的宅基地。但这种现象只维持到了改革开放之前，改革开放之后的中国大地发生了翻天覆地的变化，城乡差距日益扩大，城市土地资源愈发稀缺，城镇建设用地供不应求。与此同时，农村土地则出现了冗余的现象。针对上述问题，国家于20世纪90年代开始推行国有土地有偿出让制度，城市宅基地主体权利的无偿性和无期限使用制度也自此被废止。

二、宅基地使用权制度存在的问题

（一）权利主体的局限性与不科学性

农村宅基地具有福利性质。根据《土地管理法》、《物权法》等法律规定，宅基地使用权的最初获得者只能是同一农村集体经济组织的成员。它仅限于自然人，不包括自然人和集体经济组织以外的法人。换句话说，即使他们都是农村居民，除非他们搬进来，他们也没有使用农村集体住房的资格。这将宅基地使用权的范围限制在非常小的范围内。

有人认为，1991年国务院《土地管理法实施条例》第27条为这种封闭式规定开辟了一条缝隙。该条规定“定居在农村的员工，退伍军人，退休干部和离退休干部，以及定居海外的侨胞，港澳台同胞，需要用集体建设用地兴建房屋的，按照《土地管理法》第三十八条和《条例》第二十五条处理。”这实际上还是局限性的表现。因为其并没有放开对户籍的限制，这些返乡的原居民依旧拥有该地的户籍，因此返回原籍乡村落户并不能认为是对权利主体的一种开放，我国农村宅基地使用权的主体规定地封闭且不科学。1998年《土地管理法》第62条规定：“农村村民只能拥有一栋房屋，宅基地面积不能超过省，自治区，直辖市设定的标准。”然而，“家庭”不是一个严格的法律概念，不能被视为一个独立的法律主体。在实践中，“户”通常是以户籍簿为基础的，这种户籍簿鼓励那些掌握了资源的人获得侵犯宅基地的“自置居所”。限制符合要求者“分户”的不合理现象孕育而生。由此可以看出，我国宅基地使用权主体的范围不科学。这种制度不能宅基地无法流转，宅基地的价值不能充分发挥出来，存在着大量宅基地闲置，因此需要根据相关法律法规进行修改。

（二）闲置宅基地，浪费资源问题严重

20世纪80年代以来，我国的宅基地制度逐渐完善。宅基地制度的平稳运行使农民的居住权得到了切实的保障，中国数亿农民居有定所，不再受颠沛流离之苦。但是，宅基地使用权制度的稳定是一把双刃剑，制度的稳定性可以带来保障但同时也容易落后于瞬息万变的外界社会。在农村人口居住地保护的背后，宅基地使用效率低下是一个严重的问题。经济社会的不断发展、城镇化建设的不断完善，现有的宅基地使用制度已经显现出了它的种种弊端。随着农民进城，农村住宅结构也发生变化。除去上文所说的已经由农村转入城市居住的农民外，农村传统的居住结构，即农民家庭成员全部在农村居住的类型，其数量逐年减少。农民家庭成员部分在城市居住，部分成员在农村居住的类型，其數量不断增加。在人口定量的情况下，城市人口的增加，意味着农村人口的减少，也意味着农民与宅基地的分离。由于与土地分离，农民更多地从事工业、商业和服务业。结果，务农收入在农民收入中的比重逐渐减小。与此同时，农村人口的迁徙产生了大量剩余的宅基地和房屋，在某些地区开始出现“空心户”、“空心村”现象，造成宅基地的极大浪费。十余年后的今天，城市化发展更为迅猛，宅基地浪费之惊人，已无需赘言。因此，宅基地闲置现状也为宅基地使用权的改革提供了内在动力。

（三）农村宅基地权利变动登记制度不健全

除法律另有规定外，基于法律行为的房地产权利变更登记为公示方法和有效条件。我国对于不同形式的不动产客体采用不同的登记方式，虽然对进入市场中流转的不动产都规定了必须登记的要求，而对于一些尚未进入市场或者市场发育不成熟的不动产则不做登记的强制要求，如宅基地使用权。

宅基地使用权作为法定类型的用益物权，采用登记对抗主义，主要原因是法律将其定位为“不常交易物”。目前，《房地产登记管理暂行规定》明确规定了在房地产登记范围内使用房屋的权利。确认登记有效性和登记手续的规定不明确，远不能适用住宅用地使用权和财产权的转让。在此基础上，进一步明确宅基地使用权的登记要求和程序，有效加强对房地产市场的管理。

三、宅基地使用权制度完善的举措

（一）重新界定宅基地使用权主体

我国现行立法只规定集体经济组织成员可以成为宅基地使用权的主体。这一规定考虑到了我国农村土地及人数众多的国情，却忽略了法律所追求的公正和效率价值。应扩大享有宅基地使用权的主体范围，这不仅是基于对效率原则和公平原则的考量，还符合户籍制度的变化发展趋势，户籍制度本来就要求所有公民一律平等，户籍背后的一切附加利益都应剔除。

现行立法限制了城市人口对农村宅基地的购买和使用，其实是间接地侵犯了村民对房屋合法的处分权，这有违立法初衷。总之，对农村宅基地使用权的法律限制是没有必要的。对于土地的使用主要应该通过用途管制和土地利用规划来进行限制，并通过市场调节，而不应通过严格限制主体来实现。至于法律对主体的限制是否可以放宽到法人等法律拟制的主体，从宅基地使用权的用途限制上就可以推知，没有放宽到这类主体之必要。因为宅基地乃是用以满足居住之需，法律拟制的主体本身无居住之需，而其开展民事活动也完全可以通过建设用地加以满足。因此，法律没有必要确定法律实体（如法人）必须获得使用宅基地的权利。

（二）推进宅基地使用权流转制度建设

在宅基地流转已成为现实的情况下，目前迫切要规范无序流转和保护宅基地。在法律层面上，虽然《物权法》没有明确规定住宅土地使用权的自由转让，但它也规定了购置、行使和转让使用宅基地的权利的有关规定，这无疑保留了政策操作的空间。

实际上，无论是党的十八届三中全会公报还是2018年发布的中央一号文件，都为宅基地使用权的流转预设了空间。关键在于如何建立有效的宅基地“三权分置”机制，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。这就需要：一是要进一步明确农村集体经济组织对农村宅基地的集体所有权，明确其市场地位，尊重依法独立开展经济活动的自主权；二是进一步保障农户对宅基地的资格权，尤其是闲置宅基地因农民返乡创业或城市居民到乡下创业被盘活之后，原有农户的资格权应依然存续；三是进一步保障农民房屋财产权，对宅基地住房的租赁、抵押、转让等行为需要有明确的制度安排，农民由此获得租金和转让收益必须得到保障。

为使“三权分置”有效推进，政府还需完善相关配套政策，尤其是要进一步完善农村社会保障体系，解决宅基地转让后农民面临的住房、就业和养老金风险；要进一步完善农村金融保险体系，通过宅基地房屋抵押贷款等形式解决农民创业资金短缺等问题，并设置农民创业保险来提供创业失利后的生活保障；适当释放宅基地使用权和释放宅基地作为土地的重要组成部分，不仅有利于维护农民的利益，还能有效利用农村闲置土地，更有利于促进人才、资金、技术等要素返回农村，实现资源的优化配置和高效利用，为推动和实施农村振兴战略做出贡献。

（三）完善农村宅基地权利登记制度

从农村改革的角度看，中央政府明确提出农民增加财产性收入，保护土地使用权。而宅基地财产性体现只有通过抵押、担保、转让等措施来实现，登记是实现这些流转措施的法律前提。因此，以综合房地产登记为中心，完善宅基地使用权登记是必要的。

具体来说，首先应在全国范围内对住房用地使用情况进行调查，并将符合条件的宅基地使用权及其房屋纳入房地产登记制度。《不动产登记暂行条例》也对此做了规定。其次，宅基地使用权的立法应改为登记生效，并明确其市场交易规则。最后，今后还必须加强对相关部门的监管，促使相关部门认真履行其与登记相关的职责，明确在登记过程中登记机构的不作为、登记错误的责任，并加大宣传力度，提高农民的认知度，让农民了解宅基地使用权证的重要性，并督促他们积极获得许可证。

参考文献：

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[3]李川，李建强，林楠，杨雨山.农村宅基地使用制度改革研究进展及展望[J].中国农业资源与区划，2017（07）.

[4]杨雅婷.我国宅基地有偿使用制度探索与构建[J].南开学报（哲学社会科学版），2016（09）.

*基金项目：本文系国家社会科学基金项目《城乡二元社会结构的解构与法治中国的建构研究》（14BFX004）的阶段性成果；江苏师范大学苏北农村治理创新研究基地（江苏省高校校外重点研究基地）的阶段性成果。

（作者单位：唐其宝，中国矿业大学环境与测绘学院、江苏师范大学法学院；李顼、王琦，江苏师范大学法学院）