农村集体产权制度改革的路径探析

程春丽

【摘要】农村集体产权制度改革是实施乡村振兴战略的重要制度支撑和保障，也是深化农村改革的一项重点任务。推进农村集体产权制度改革，需要做好集体资产折股量化、分类改革农村集体资产、成员资格认定、规范股权管理、完善治理结构和现行法律法规等方面的工作，从而加快发展和壮大农村集体经济。

【关键词】集体资产 农村集体经济组织 特殊法人 【中图分类号】F321 【文献标识码】A

农村集体产权制度改革是一项管长远、管全局的重大改革，具有打基础和“四梁八柱”的重要性质。党的十九大以来，实施乡村振兴战略已上升到国家战略高度，而农村集体产权制度改革是乡村振兴战略的重要载体和保障。

农村集体产权制度改革的难点

如何确定集体资产折股量化范围。目前，对于集体资产折股量化的范围存在争议，归纳起来有三种观点：一种认为应当对集体经营性净资产进行量化，对资源性资产和非经营性资产不量化；另一种认为应该把经营性资产、非经营性资产和资源性资产均列^量化范围；还有一种认为可以分步量化，即对这三类资产既可以分类量化，又可以同步量化，还可以有序量化。可以先量化经营性资产，暂不量化非经营性资产和资源性资产。

如何界定集体经济组织成员资格。由于集体成员身份确定的复杂性，目前全国没有出台统一的实施办法。各地对集体经济组织成员资格进行界定的方式主要有三种：一是制定地方性法规或政府规章，以浙江和广东为代表；二是制定地方规范性文件，以上海为代表；三是按照村规民约民主决定，一些地方界定农村集体经济组织成员身份遵循了“以户籍登记为基础，以法律法规为依据，以村规民约为参考”的原则，这其中以四川成都出现的村民议事会为代表。

如何设置股权管理及资产股权（份额）模式，推进股份制改革。推进经营性资产股份合作制改革，发展多种形式的股份合作，必须要解决以下问题。第一，资产设置模式。目前全国大部分地方采取的方法，即在经济不发达的农村地区以份额的形式来设置资产，在部分城市化发展进程较快、经济较为发达地区则以股份形式来设置资产。第二，股权（份额）设置依据。目前各地对股权（份额）设置是以“农龄”还是以“人头”为主要依据，做法不一。第三，集体股的去留。目前我国大部分地方都只设立个人股，不设集体股。只有少部分地方设置了集体股。第四，股权（份额）管理方式。股权管理主要有三种模式：随人口增减变动而调整股权的动态管理模式；不随人口增减变动而调整股权的静态管理模式；动静结合管理或半动态管理模式。

如何构建改革后的集体资产管理组织。对于如何构建完成产权制度改革后的农村集体经济组织的治理结构，各地的做法主要有四种：一是成立村级经济合作社，县级以上人民政府确认并颁发证书；二是依据《中华人民共和国农民专业合作社法》，登记为社区股份合作社；三是依据《中华人民共和国公司法》，登记为有限责任公司；四是仍依托原有的集体经济组织开展生产经营活动。面对千差万别、参差不齐的农村经济和社会发展情况，构建新型集体经济组织的组织形式应该从实际出发，视情况而定。

深化农村集体产权制度改革的路径选择

科学划定集体资产量化范围，分类改革农村集体资产。由于各地经济发展水平不同，集體资产构成有差异，农民诉求不尽相同，推进农村集体产权制度改革必须科学划定集体资产量化范围，分类实施，试点先行。各地经济发展水平的不同，决定了不同类型的村应采取不同的资产量化形式。由于各地具体情况不同，农村集体经济发展存在区域性差别，对于不同区域、不同经济发展水平的村，农村集体产权改革应具体情况具体分析。

民主确定成员资格认定标准。界定农村集体经济组织成员资格应把握以下几个关键：一是涵盖不同群体，成员资格界定应涵盖各个阶段的不同群体。二是防止政策“翻烧饼”，确保标准一致。成员资格界定标准应一致，而不能采取双重标准。三是权利义务对等，成员享有的权利应与其承担的义务和与其对集体经济组织作出的贡献相当。四是程序规范公开，成员资格的界定应坚持程序公开，程序合法规范，选择权交给村民。五是群众认可，集体经济组织成员身份界定应依靠群众，取得群众的认可和满意，由群众民主协商决定。

规范农村集体资产股权管理办法，发展多种形式的股份合作。因设置集体股会面临二次分配、二次改革的问题，全国大部分地方，如上海、江苏、浙江等都不提倡设立集体股。现阶段股权设置应以个人股为主，原则上不提倡设立集体股。是否设置集体股，应由农民群众进行选择并由集体经济组织通过公开程序自主决定。

完善新型农村集体经济组织治理结构。农村集体产权制度改革必须创新基层治理机制，即必须建立科学合理的法人治理结构。科学合理的法人治理结构，是实行民主决策、民主管理、民主监督的保障。科学合理的法人治理结构要求涉及成员利益的重大事项都应实行民主决策，把选择权交给集体经济组织成员，使集体经济组织成员的知情权、参与权、表达权和监督权得到充分保障。

多种形式发展壮大农村集体经济。目前各地对如何发展壮大集体经济有不少探索，例如，个别集体经济组织将自有积累资金、政府给予的帮扶资金、涉农政策性项目资金等进行整合利用，参股或入股农业合作社、农业产业化龙头企业、家庭农场来发展集体经济。通过探索和实践，各地集体经济规模迅速发展壮大。现阶段各地在壮大集体经济方面依然任重而道远，各地应鼓励农村集体经济组织多措并举，拓宽发展渠道，盘活各类集体资产，探索发展壮大集体经济的有效路径。

农村集体产权制度改革的法治保障

解决农村集体经济组织的法人地位问题，赋予其特殊的法人地位。农村集体产权制度改革必须要坚守一个法律底线，即坚持农民集体所有不动摇。农村集体经济组织是“农民集体”的集体所有权代表行使主体。作为具有合作性和社区性特征的特殊组织，农村集体经济组织需要促进集体经济发展和实现成员权益，经济职能只能通过特殊的法律身份得以发挥。

需加快制定出台《农村集体经济组织法》。随着我国农村集体产权制度改革的深入，制定出台《农村集体经济组织法》已刻不容缓。2017年中央一号文件指出要“抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格”。这也说明，制定关于农村集体经济组织的专门法律，已经成为推进我国农村集体产权制度改革的重要任务和工作重点。《农村集体经济组织法》制定实施后，可与《中华人民共和国村民委员会组织法》共同成为农村法治的基本依据，为农村集体产权制度改革提供法律保障。

建立健全税收和金融配套服务。一是要给予农村集体经济组织特殊的税费政策。由于身份发生变化，改革后的农村集体经济组织需要在工商登记并缴纳税费。作为一种新的特殊法人，农村集体经济组织的税费条款应该区别于其他企业组织。应修改税收法律政策，通过优惠的税费政策等措施推动农村集体经济发展。二是要加快农村金融配套服务。深化农村集体产权制度改革，推进乡村振兴战略的实施，离不开农村金融的助力。目前农村金融服务无法和农村集体产权制度改革的需求相配套，这对农村集体产权制度改革产生了非常不利的影响，当务之急应加快农村金融配套服务，利用行政和法律等手段对农村金融服务进行强制和引导。