农地“三权分置”改革下一步

卢曦

承包地与宅基地的“三权分置”改革，主线都是正确处理农民和土地的关系。

土地是社会之基、财富之源，土地制度改革事关改革全局和社会稳定。2013年我国就开始探索农村承包地“三权分置”，将农村集体土地所有权和农户承包经营权分置为所有权、承包权和经营权。

今年中央一号文件又提出探索宅基地“三权分置”，要求落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。这是中央对农村土地制度改革提出的新的要求，是改革的进一步扩展和延伸。

承包地与宅基地的“三权分置”相比，既有共性，也有个性。承包地制度改革的底线是保证农民不失地，宅基地制度改革的底线是保证农民不失所，主线都是正确处理农民和土地的关系。

农地“三权分置”由来

农村承包地的“三权分置”，最早是习近平总书记2013年7月在湖北武汉考察农村综合产权交易所时提出的，要求研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，这是第一次出现“三权”的概念。

2013年底，习近平总书记在中央农村工作会议上进一步全面系统地提出了“三权分置”的改革思想。2014年的中央一号文件明确提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”。2015年10月，党的十八届五中全会明确要求“完善农村土地所有权承包权经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转”。

今年的中央一号文件要求，“完善农村承包地‘三权分置制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。”

农村宅基地“三权分置”，是2017年习近平总书记在中央农村工作会议上提出的，要求探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

今年的中央一号文件明确规定，要“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策”“不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。

实际上，早在2013年11月，党的十八届三中全会就提出要“改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。所以，2015年2月，全国人大常委会授权在33个县（市、区）开展改革试点，推进农村土地制度“三项”改革，要求2017年底前结束。原国土资源部同年3月选取了15个县（市、区）开展宅基地制度改革试点。2017年11月经中央全面深化改革领导小组同意又将试点拓展到33个地区。

与此同时，全国人大常委会又决定将“三项”改革试点期限延长一年。可见，随着宅基地制度改革的不断深入，探索農村宅基地“三权分置”也由此诞生。

改革的必要性和制约因素

改革就是要解决问题，解决老问题、出现新问题，这是历史的必然。农村土地制度改革也不例外，两个“三权分置”改革目前也面临着一些具体问题和困惑。

第一是农民闲置宅基地和闲置农房浪费严重，土地资源效益难以发挥。改革开放以来城镇化快速发展。从1995年乡村人口达到8.59亿峰值后逐年减少，至2015年6.03亿人，减少了2.56亿人。但城乡建设用地并未减少，而且还有增加。据统计我国村庄用地每年要增加一二百万亩。历年农村建房违法用地宗数一般占违法用地总宗数的80%左右。到2015年底，全国村庄面积2.87亿亩，是城镇面积的2.09倍，其中70%～80%是宅基地。

今年的中央一号文件要求，“完善农村承包地‘三权分置制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。”

出现这一不合理现象的一个重要原因，就是农村宅基地存在大量闲置浪费问题。据中国科学院地理科学与资源研究所测算分析，我国农村空心化整治潜力约1.14亿亩。但由于政策限制，农民无法将其闲置农宅进行合法交易，即便在发达地区农村和城市郊区地下交易了，其价格因交易范围的限制与正常交易渠道相比也远低于其真实价值。农民缺乏对其农宅的处置权和变现选择权，闲置农宅成了农民沉睡的资产。

第二是农民住宅财产权难以实现，制度差异造成城乡居民房屋财产价值差异巨大。房屋是居民最重要的财产，但农民住房与宅基地捆绑，无法市场化交易，影响了价值的实现。如重庆实施地票制度，宅基地复垦后每亩地指标交易收入可在17万元以上。以此计算全国1.7亿亩宅基地价值就近23万亿元。按我国农村人均住房面积约37平方米，以2015年农村人口60346万人、农宅造价838.9元/平方米算，农村居民住房造价可达18.7万亿元。两项构成相加全国农宅潜在价值可达41.7万亿元。如果可以市场化交易，农宅价值将会翻番。城镇居民通过住房制度改革，房屋财产权问题解决了，但农村居民的问题一直存在。十八届三中全会已经对此指明了方向，提出了“赋予农民更多财产权利”的要求，当下亟须通过改革来尽快落实。

第三是在承包地中要进一步做实承包权，防止出现侵犯农民利益现象。经营权的权利要想得到落实，前提是承包权必须得到切实保障。承包权得不到尊重或被弱化，经营权也不会受到尊重，耕作者也建立不了稳定的预期。特别是要防止个别地方官员动用行政权，无视农民承包权，利用职能模糊的基层组织，与少数利益相关的企业结盟，侵占各种补贴，以各种名义圈占农地。尤其要防止农民承包权被以诸如“退出权”等名义，以适度规模经营、农业现代化的名义等给做掉的问题。在实际操作中，对承包权的侵犯，可能来自两种力量，一是来自所有权名义的侵犯，也就是集体经济组织以所有者名义动农民承包权，不种的地可以任意收回来。一是来自动用行政权扩大经营权、侵犯承包权。

第四是农地承包中要防止经营大户套取补贴问题。近些年来，政府的支农惠农政策很多。在农村承包地“三权分置”后，普惠的各种政府支持或补贴，应该还属于集体经济组织的承包者，这些权利由原承包者享有，地方政府不能把补贴倾斜到各种大规模经营主体。这一点必须引起注意，否则容易导致经营主体依靠土地来投机的问题。同时还应注意经营权的承包耕作期限，应该小于或等于承包期的问题，双方合约议定签订要注意细节。

相关政策建议

农村土地制度改革试点虽取得进展，但还面临诸多困难和问题。如宅基地历史遗留问题、有偿使用费收取难的问题、宅基地退出与用途转换存在风险问题。还有就是与相关法律法规衔接问题、集体土地产权虚化弱化问题、改革动力问题、配套政策缺失等问题。这些问题都需要进一步研究和探讨加以解决。

首先，建议加强基础工作，补齐农村土地管理短板，做好农村土地确权登记和村级规划工作。应明确集体经济组织对村庄用地的规划利用权，提倡统一规划集中建设和统规自建多户联建相结合的农村建房模式。强化集体经济组织对违法建设、超标建设和长期闲置的农房，赋予集体经济组织及时纠正和有条件调整、有偿收回的权能。加快明晰宅基地权属。建议结合第三次国土资源调查，实施宅基地普查，摸清用地底数和农民现有宅基地状况，做好使用权登记、发证等工作。建立数据库，依托大数据实行系统化的信息管理。在此基础上，进一步明确农村集体所有制的内部结构、集体成员的身份、集体土地的权能、集体土地用益物权的权限等。做到权属明晰、管理规范，赋予农民更多财产权利，促进农民增加土地的财产性收入。

其次，建议宅基地制度改革吸纳承包地和城镇住房制度改革的成功经验。按照党的十八届三中全会提出的要求，宅基地制度改革的目标就是要保障农户宅基地用益物权，探索农民增加财产性收入渠道。农村宅基地制度类似城镇的福利分房制度，用地类似国有划拨用地，无偿、无限期，入市或流转受到一定限制。建议借鉴城镇住房改革做法，限制或减少乃至取消增量宅基地分配，对存量宅基地，逐步消化退出，最终取消“一户一宅”。实行居者有其屋，建立城乡一体的保障性住房体系。实行老人老办法，新人新政策。按着土地承包经营权中的“增人不增地，减人不减地”做法，对新增加的农业人口和农户，不予分配宅基地，纳入住房保障体系。对原有合法取得的宅基地，建立退出补偿机制。推行农村住房制度改革，由政府和集体经济组织建立针对不同保障层次的、城乡一体化的保障性住房体系。打通城乡之间保障性住房通道。无房户农民可以申请租赁房和城镇保障性住房，解决农民居无住所问题，解决农民退出宅基地的后顾之忧，缩小城乡差距。

再次，建议认真总结重庆地票、河南复垦券、浙江义乌集地券等经验和做法，尽快在更大更宽范围内加以推广和实施。把这些立得住、可复制、能推广的改革经验尽快变为普遍实行的政策，让人们共享改革成果。这些做法的主要特点，是在解决农村宅基地闲置和农房空置问题的同时，没有改变农村的土地性质，即便有一部分土地改變了用途，也是在农地范围内的调整，对农民是有利的，能给农民带来更多的获得感，深受农民欢迎。

最后，推进承包地和宅基地“三权分置”，应做好有关制度和立法修法衔接工作。建议综合考虑城镇化进程不断加快和土地集约经营、规模化流转带来的新情况、新问题。加快修订物权法、土地管理法、村民委员会组织法，出台新的“农村宅基地管理办法”，修改农村土地承包法，对承包经营权加以扩权。锁定农村集体组织宅基地资格权成员范围，切断之后的人员介入，防止出现动态调整现象，造成集体所有权虚置，导致承包权和资格权预期不稳等问题。