边远少数民族地区基层单位内部审计工作发展路径研究——以云南省S县为例

储江红

（云南省保山市施甸县审计局，云南 保山 678200）

党的十九大以来，党中央、国务院高度重视审计工作，对审计工作提出了全覆盖的目标，要求加大审计力度，重点监督公共资金、将审计资源进行集中整合、建立与全面覆盖相配套的工作机制。内部审计是国家审计监督体系的基础环节，在民生领域、教育领域、社会保障领域发挥着监督作用和治理作用。做好边远少数民族地区的内部审计工作，发挥该地区内部审计在民生领域、教育领域、社会保障领域的监督作用、治理作用，对于助力精准扶贫、实现审计监督全覆盖、保障社会公平进而实现两个一百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义。

一、新时代背景下边远少数民族地区基层内部审计工作的形势分析

（一）边远少数民族地区基层内部审计工作发展面临的新形势

审计监督体系全覆盖。加强边远少数民族地区基层单位的内部审计工作是实现审计机关、内部审计机构、社会审计机构三种监督主体全面覆盖的国家审计监督体系的有力举措之一。S县地处中国西南边境地带，是典型的边远少数民族地区，也是典型的国家级贫困县。近年来，随着中央对边疆地区、民族地区扶贫力度的加大，S县扶贫资金及项目大幅增加（见图1），审计监督工作面临“覆盖难”的现实问题，由于交通、地理环境、技术等原因，审计机关深入基层开展审计工作的成本较高，并不能保障审计监督常态化。相对于政府审计，内部审计外延更广，能够延伸到乡镇基层一线，加强这些地区的内部审计建设，是实现县域监督体系全覆盖，进而保障国家审计监督系统全覆盖的现实需要。

内部审计工作开始逐渐向管理型和治理型转变。十九大以来，我国内部审计发展进入了新时代，内部审计的工作逐渐发生变化，内部审计工作开始从“挑毛病，促整改”向治理、管理转变。审计署提出“在新的历史时期,内部审计必须适应全面推进依法治国的新形势和新要求,促进国家治理体系和治理能力现代化”①。边远少数民族地区基层单位的内部审计作为县域经济社会运行的“免疫系统”、基层治理的基石，其职能早已超越传统财政财务收支范围，而向促进少数民族地区治理、加强少数民族地区反腐工作建设、推进少数民族地区开发建设、促进经济社会健康可持续发展的职能转变。

国家治理全面走向法治化。国家治理法治化其中一个重要举措是要加强审计监督法治化，不断推动内部审计向法治、独立、客观、权威转变。法治性、独立性和客观性是内部审计职业化进程的奠基石”②。《国务院关于加强审计工作的意见》中指出：“地方各级政府要保障审计机关依法审计、依法查处问题、依法向社会公告审计结果，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，定期组织开展对审计法律法规执行情况的监督检查。”③基层单位内部审计工作目前面临着内部审计机构不独立、审计权威性不足的现实困境，探索新时代背景下的内部审计创新模式，通过机制建设增强审计监督独立性、权威性和客观性，是现代法治形势所需。

图1 S县扶贫资金筹集、使用情况

（二）加强边远少数民族地区基层单位内部审计的必要性

加强边远少数民族地区基层单位内部审计是实施精准扶贫方略，决胜全面建成小康社会的必然要求。十九大以来，我国扶贫攻坚工作进入了深水区和决胜期，如何解决边远少数民族地区的深度贫困问题，成为了摆在党和国家面前的一项重要任务，精准扶贫方略作为脱贫攻坚的一项有效举措，其工作开展需要一套完备的配套机制，内部审计作为一种自查自纠的手段，在边远少数民族地区对于防范扶贫资金流失、挪用和不当使用，发挥着重要作用，是保障扶贫政策有效实施的重要手段，对于贯彻落实精准扶贫方略，推进全面建成小康社会具有长远意义。

加强边远少数民族地区基层单位内部审计是实现各民族繁荣共同发展，实现中华民族伟大复兴中国梦的必要举措。边远少数民族地区由于地理环境、历史沿革、政策扶持等先天性发展因素，在基础设施投入、教育投入、社会保障投入等方面不足，造成社会经济长期发展滞后，打破边远少数民族地区基层单位贫困现状的首要措施就是要进行扶贫“输血”，加大投入，进而逐步帮助形成脱贫的“造血”能力，如何保证扶贫资金落到实处，保证资金投入取得实效，就必须督促相关执行部门自我监督，形成审计全覆盖的监督体系，只有这样，才能实现推动边远少数民族地区社会经济发展，实现各民族繁荣共同发展，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

二、边远少数民族地区基层单位内部审计工作当前存在的问题

（一）内部审计机构独立性不足

一方面来说，边远少数民族地区基地理环境封闭、基础设施落后导致经济发展长期处于滞后状态，因此，内部审计机构设置不合理有长期的历史沿革，地区内部审计机构长期处于领导体制不清晰、不健全，缺乏独立性的状态。以S县内部审计机构的设置为例：有的单位把内部审计工作交给财务会计部门，有的把单位内部审计机构和纪检监察科室混为一体，造成内部审计机构领导体制不清、权责不一致的问题。另一方面，边远少数民族地区基层单位内部审计机构缺乏相应的激励机制和保障机制。内部审计人员履行职责所需经费、内部审计人员绩效薪酬激励等缺乏保障来源，多数基层单位对支持内部审计人员依法依规独立履行职责并没有建立完善的保障机制，在内部审计人员缺乏相应的职业操守，内部审计人员履职又与其相关利益部门冲突时，就很容易对违法违规行为采取默认、妥协的态度，这制约了内部审计作用的发挥。

（二）内部审计人员配备和培训机制不健全

按照国际IIA（国际内部审计师协会）标准的规定：“内部审计人员应熟练应用内部审计实务标准、程序和技术，理解管理原则，深入领会会计学、经济学、商法、税收、金融、量化方法和信息技术。”但是，边远少数民族地区基层单位人口规模，编制规模、审计专业人才有限，多数单位缺乏岗位规范和准入制度。多数内部审计人员由管理钱财、物资、账目的人员“兼职”，专职审计人员数量比重极小，兼职人员专业知识又极其匮乏，审计理念和意识仍停留在账项方面，几乎不具备风险审计管控的能力，不能适应目前边远少数民族地区扶贫项目、民生保障和改善项目激增的现实需要。

（三）内部审计技术方法落后、陈旧

在审计机关都在推广运用计算机审计技术的背景下，边远少数民族地区基层单位的内部审计机构因为长期缺乏技术投入、资金投入以及职业培训机制，习惯采用传统审计方法，审计手段单一、滞后。审计技术比较成熟的地区如南京市，已普遍使用通用审计软件、数据检验技术、平行模拟技术、嵌入审计模块技术、整体测试技术等先进的计算机审计技术。而就S县大部分审计人员还停留在“翻阅纸质财务资料查找问题”的落后层面，极少数审计人员掌握国标数据导出与导入、编写简短的查询语句等计算机审计的简单入门操作，年龄较大的审计人员甚至还不会电脑操作，基层单位的内部审计人员大多依据自己的职业经验作出判断，因此，无法提出有效的审计意见或建议，内部审计工作往往是投入数倍的时间精力，而审计效率低、审计成果准确率低。边远少数民族地区基层单位技术方法的落后、陈旧，很大程度上制约了内部审计在管理中的效用。

（四）内部审计工作监督指导机制不完善

在边远少数民族地区，审计机关对内部审计监督指导力量不足，其业务工作经常处于超负荷状态。以S县审计局为例，截止2018年5月，该县仅有20名业务人员，却承担着全县范围内政府机关、行政事业单位、大型国有企业、民生资金等多个部门和领域的审计，审计队伍在业务领域内本身已面临不能实现全覆盖的现状，对内部审计监督特别是对内部审计发现问题的后续追踪更是处于“乏力”状态，实际工作中只能开展现场审计，无力进行回访追踪。此外，内部审计机构发现的情况特别是重大问题，并不对外公布，审计机关及纪委监察部门往往并不能够及时、准确掌握内部审计发现的情况，审计成果共享机制、整改回访机制的不健全造成了内部审计的监督往往不能有效实施。

三、边远少数民族地区基层单位内部审计发展的路径选择

（一）革新理念，建立“大数据”思维，积极推广审计新技术

当前审计工作已进入大数据时代，要提高工作效率和质量，就必须更新审计理念，审计人员应转变理念，树立“大数据”思维，积极应用审计新技术。在产生的数据量越来越大的背景下，特别是对于风险管理，对审计人员提出了更高的知识要求，必须掌握多种专业技术，才能分析潜在的财务风险，发现问题。内部审计机构需要加大信息化技术的应用，深入掌握大数据技术，提高使用现代审计技术和手段发现问题、利用分析技术得判断、出结论的能力。要重点关注业务相关数据与财务数据的对比，发现两者之间存在的关联关系，对与审计目标有关联系的事项实施数据分析，在海量数据中挖掘到与审计有关的信息，保证审计证据的关联数据统一，进而确保审计结论的合理正确。应当积极创造技术推广运用的环境，根据审计工作需要，提高审计业务相关数据信息存储及管理能力。

（二）厘清领导机制和职责权限，增强内部审计的独立性

增强内部审计的独立性应担首先厘清内部审计机构领导机制及其职责权限。内部审计机构应当在本单位负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。对于国有企业内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构应当建立总审计师制度。此外，应当加强内部审计机构履行内部审计职责的保障机制建设，确保内部审计人员依法独立履行审计职责；内部审计机构履行内部审计职责的所需经费，应当列入本单位预算，探索建立内部审计人员绩效考核和薪酬奖励机制。再次，要明确审计机关、内部审计机构等主体应当履行的职责和义务，明晰对单位和内部审计机构、人员违法违规等有关群体的处理处罚细则，增强内部审计法律法规的可操作性，制定更加具体的业务规范和操作指南，进一步增强内部审计规范的可操作性。

（三）建立健全内部审计人员的选用机制和培训机制，建设高素质的内部审计队伍

一是制定人员选用制度和标准。边远少数民族地区基层单位应根据当地实际设计科学、公正的录用标准，以便录用人员到岗就能开展工作，保证该地内部审计人员能顺利完成审计任务，对于无力配备内部审计人员的单位，依据内部审计工作规定和内部审计需要可向社会购买专业审计服务、聘用专业人才。二是建立职业长期培训机制，加强业务培训。一方面要加强内部审计人员职业发展规划，开展在职教育，建立内部审计工作中长期人才培养机制，保证审计人员在实际工作中能够熟练运用计算机审计等技术和方法；另一方面要通过继续教育、资格认证等多种形式，提高内部审计人员的能力素质水平，加大审计人员数据分析能力，跨专业知识运用能力、综合判断能力的培养，重点加大计算机审计技术运用的培训。

（四）构建共建、共治的内部审计工作监督指导机制

建立合作共建的交流模式。内部审计机构、审计协会、审计机关应当建立以审计机关为主体，内部审计机构协调配合，协会共建交流的合作机制，实现审计信息共享、审计业务交流畅通、审计问题整改共同落实的工作机制。审计机关应重点加大对内部审计工作的业务指导和帮扶，内部审计机构制定审计计划过程中，应加强与审计机关的交流，确定内部重点审计计划安排，此外，审计协会要充分发挥平台优势，针对基层单位不同行业和领域进行分层分类，加强对内部审计人员的业务指导和培训。可以采取现场指导、业务交流等方式，围绕当前审计工作的重难点，推动做好内部审计人员业务咨询、学术研讨、资格评定、经验推广交流等工作，同时，审计机关应当按照规定加强对内部审计协会的政策引导和业务指导。

建立整改共治的工作机制。审计机关与内部审计机构要协同配合，对被审计对象督促整改形成合力。审计机关要加强与被审计单位内部审计机构的信息交流，及时掌握被审计单位在内部审计中存在的隐患。内部审计机构要督促内部单位认真整改内部审计中发现的问题，做到防微杜渐。审计机关在实施审计项目时，还要注重对被审计单位内部审计履职情况的督察，逐步将被审计单位内部审计制度建立健全情况、内部审计工作质量效果等内容纳入审计监督评价体系。内部审计机构、审计机关在实施审计监督时，可以采取组织自查与重点抽查相结合的方式，围绕内部审计制度建设与执行，聚焦涉及扶贫资金分配和使用、民生保障政策落实、重大工程建设招投标等领域，实现计划、实施、报告、整改等环节全覆盖，及时发现违纪违法、渎职怠职、资源浪费等问题，及时督促整改。

四、结语

综上所述，新时代背景下，边远少数民族地区传统的内部审计模式、理念、方法已很难适应当下形势和未来发展需要。笔者认为，面对未来边远少数民族地区基层单位的发展形势，应当通过引导边远少数民族地区基层单位内部审计工作从查错纠弊向参与治理和管理转变，增强内部审计的独立性、客观性、权威性，建立多方主体共建、共享、共治的合作路径谋求解决，不断探索、创新和改进边远少数民族地区内部审计工作机制。

注释

①刘家义，2015：国家治理现代化进程中的国家审计:制度保障与实践逻辑［J］，中国社会科学（9），P65-84.

②王光远，2007：现代内部审计十大理念［J］，审计研究（2），P24-30.

③国务院.国务院关于加强审计工作的意见［Z］.2014-10-9.