舟山群岛新区发展若干问题——舟山蹲点调研报告

□浙江省发展和改革委员会副巡视员 周丹

舟山15年来发生了翻天覆地的变化，旧貌换新颜，昔日的海岛小城镇正在变成现代化的海上花园城市。在调研中也感到，舟山在“多规合一”规划、自由贸易港创建、生态环境保护、发展旅游业、加强人才工作等方面还有一些困惑的难点问题亟待破解，需要进一步深化研究，综合施策

前一阶段，委里安排我去舟山两次调研，前后6天。我2001年10月至2003年3月曾在舟山下派锻炼，任市政府副秘书长。随后的15年里虽多次去舟山，但都是来去匆匆。这两次去舟山时间相对集中，也是比较深入的蹲点调研。

当车经舟山大陆联岛工程的跨海大桥驶入舟山本岛时，往事历历在目。记得2003年1月，时任浙江省委书记习近平同志第一次到舟山调研，他满怀深情地说：“我在福建工作了18年，平潭岛曾经是我的联系点，对海岛、海洋有深厚的感情，开发海岛、发展海洋经济是我长期致力于的重点工作。”在浙江工作期间，习书记先后13次到舟山调研指导工作。2015年5月25日，习近平总书记到浙江考察调研，首站就是舟山。可以说，15年来舟山的快速发展，就是在习近平总书记的关心、关怀和“八八战略”指引下取得的。

在舟山的6天，先后到中国（浙江）自由贸易试验区、中国（舟山）海洋科学城、舟山江海联运服务中心、鱼山岛绿色石化基地、朱家尖波音航空产业园、舟山文化博览园等实地调研，参加不同层次的座谈会，走访干部、工人和渔农民。我深切地感受到，舟山15年来发生了翻天覆地的变化，旧貌换新颜，昔日的海岛小城镇正在变成现代化的海上花园城市。在调研中也感到，舟山在改革发展中还有一些难点问题亟待破解，需要进一步深化研究，综合施策。

如何编制真正的“多规合一”规划

舟山市政府的同志告诉我们，这几年市里编制了不少规划。舟山群岛新区获批时编制了总体规划，中国（浙江）自由贸易试验区、舟山江海联运服务中心等国家试点也都编制了相应的规划方案。前几年，编制的“十三五”规划包括规划纲要、专项规划和县区规划，还编制了海洋主体功能区规划，海洋功能区划也进行了修订。虽然各类规划很多，但实施中不协调的问题还不少，缺乏一个能够统筹各类规划、真正“多规合一”、操作性强的综合规划。

从国内外规划工作的实践看，海岛规划不同于大陆的规划。海岛陆域面积小，空间尺度也小，各类要素相对集聚，不需要像陆域一样编制各类多种规划。前几年，我到新加坡研修培训，他们的规划种类很少，但前期研究做得很深很细，规划编制经过各方面的充分协商，既管长远又注重当前，可操作性和实效性都很强，值得学习和借鉴。

像舟山这样的群岛，可以突破现行的规划体系，编制一个集发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环保规划和其他各类规划于一体的“多规合一”规划，真正形成一张综合性的发展“蓝图”。在规划编制中要切实把握好四个方面：一是注重陆海联动发展。把海岛资源与海洋资源有机结合起来，实现陆海产业联动发展、基础设施联动建设、资源要素联动配置。二是强化规划的约束性。要明确限制、禁止发展的领域和范围，制定产业和项目准入目录和清单，规定总量控制和单耗标准，通过规划进一步规范和管理发展。三是规划一定要“留白”。不能把所有空间都填满，要给今后新技术、新产业、新项目、新业态的发展留有空间，为未来新生事物成长留有余地。四是推进“数字规划”建设。按照数字化转型的要求，充分运用现代科学技术，采用大数据、云计算、3S技术、系统工程、人工智能等技术和手段，提高规划编制的科学性和可行性，加强规划实施的监控和管理。

积极探索建立舟山自由贸易港

调研期间，大家热议最多的还是舟山自由贸易港。在舟山建立自由贸易港具有得天独厚的优势和条件。从历史上看，自16世纪新航线开辟后，舟山群岛在中西交往中逐渐成为一个繁荣的国际贸易口岸。1842年《南京条约》签订时，英国想用香港换取舟山本岛，当时清政府没有答应，足以说明舟山地理位置的重要。综合分析，舟山建立自由贸易港，既有必要性，也具有可行性：一是国家规划方案中有明确的表述。国务院先后批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》《舟山江海联运服务中心总体方案》《中国（浙江）自由贸易试验区总体方案》中，都有探索建立舟山自由贸易港的具体内容。二是离岛资源尤为丰富。舟山群岛1390个岛屿中，其中面积超过1平方公里以上的有58个，可依托离岛区域隔离、相对封闭的优势，实施“一岛一策”，既有利于深度分类开放，又有利于精准监管、控制风险。三是基础条件和发展势头较好。目前舟山已建成亚洲最大的铁矿石中转基地、全国最大的商用石油中转基地和粮油中转基地，舟山绿色石化基地、波音737交付中心等重大项目正在紧锣密鼓地加快建设。同时我们也感到，争取获批自由贸易港，各地竞争激烈，工作难度也很大。建议采取两个方案积极向国家争取：

方案一：舟山全域建立自由贸易港。在舟山自由贸易试验区的基础上，充分发挥大宗商品港口仓储、加工转运、商贸交易的优势，加快推进以油品全产业链为重点的大宗商品投资便利化和贸易自由化，逐步发展国际农副产品加工、国际医疗旅游、海洋工程装备、海洋生物医药等领域，努力打造面向环太平洋经济圈的桥头堡。

方案二：与上海合作共建自由贸易港。以联动建设上海自由贸易试验区和舟山自由贸易试验区为着力点，进一步推进浙沪小洋山区域合作，加快推动小洋山总体规划编制和大洋山合作开发，共同形成小洋山北侧开发方案，共同组建长江集装箱运输公司，合力打造亚太重要国际门户、全球大宗国际商品贸易和资源配置中心。

坚决守住生态环境保护底线

从地理上分析，舟山群岛是大陆架延伸的岛屿，是相对独立的生态系统，其生态功能的重要性不言而喻，同时海岛生态系统极具脆弱性，一旦遭到破坏就难以恢复。舟山群岛所处的东海海域，是长江、钱塘江、甬江的出海口，沿江流域工业化、城市化流入大海的“污泥浊水”已造成海水严重污染。舟山的居民告诉我们，前些年岛上发展修造船、化工、纺织等制造业，近海海水养殖规模不断扩大，海岛旅游业快速发展，对海岛和海洋生态环境造成的影响很大，当地居民和外来游客也有不少意见。

调研后，我们认为，按照舟山建设群岛型、国际化、高品质的海上花园城市的发展定位和目标，生态环境保护这条底线一定要守住，要正确处理好发展与保护的关系，在发展中保护、在保护中发展，走出一条生态优先、陆海联动、绿色发展的海岛和海洋经济发展新路子。一是要建立资源环境承载能力监测预警机制，包括对区域水资源、土地资源以及环境、生态、海域等承载力进行测算评估，确定产业规模、环境容量和游客保有量等，明确发展的“天花板”。二是要建立产业准入负面清单制度，制定禁止和限制进入的产业目录，严禁新发展高能耗、高污染、高排放的低端制造业，推动现有传统产业向智能化、绿色化和服务型转变。三是要根据自然生态系统整体性、系统性及其内在规律，划定生态保护红线、围填海控制线、海洋生物资源保护线，实施重要生态系统保护和修复工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络。四是要坚持以海定陆的原则，建立重点海域入海污染物总量控制制度，开展海洋生态系统碳汇试点，切实保护好自然海岸线、滨海湿地和传统渔场，不断改善海岛和海洋生态环境。

切实做好发展旅游业这篇大文章

旅游业是舟山的传统优势和特色。近年来，旅游经济以两位数的年均速度增长，2017年全市游客接待量为5507万人次，旅游业增加值占GDP的比重达到8.5%。但是，舟山旅游业与市场需求升级的要求、与先进地区相比还存在较大的差距：一是旅游供给侧与需求侧的矛盾比较突出，以普陀山观光礼佛旅游为主，旅游休闲项目单一，高端度假产品缺乏，旅游服务设施与游客的需求不相配套；二是岛际交通基础设施建设相对滞后，海岛旅游淡旺季问题比较突出，旅游秩序、服务品质、市场环境等方面有待提升；三是随着旅游资源保护和生态环境约束加大，重点特色景区的游客容量受到限制，也将影响和制约旅游业的进一步发展。下一步，围绕创建国家全域旅游示范区、建设海上花园城市的总体目标，建议重点在两方面下功夫：

佛教文化旅游方面要着重做好“静”的文章。以打造世界一流的佛教文化旅游胜地为目标，以建设观音文化信仰中心、观音文化研究中心、修身养性体验中心、佛教禅修文化中心、佛教僧才培养中心为载体，进一步深挖佛教文化内涵，大力发展精品禅修、养生、研学以及琴、棋、书、画、诗、酒、茶、道等高雅文化产品，不断提升“海天佛国”的品牌效应和影响力。

海岛海洋旅游方面要着重做好“动”的文章。以打造国际一流的文化旅游岛、国际海岛旅游样板岛、国际邮轮母港、国内游艇及海上运动基地、长三角地区海洋度假和健康养生中心为目标，大力发展邮轮、游艇、帆船、游船、房车、水上飞机、海洋运动等新项目新业态，推出一批环岛绿道、滨海骑游、海岛登山、渔港巡游等精品线路。同时，充分发挥舟山港口、石化、航空、生态农业等大项目落地建设的优势，积极发展海港旅游、工业旅游和生态农业旅游，进一步提升全域旅游的层次和水平。

把人才作为新区发展的第一资源

长期以来，人才短缺是制约海岛发展的关键因素。1977年恢复高考以来，舟山的升学率历年都很高，每年“一车子”送走，但毕业后回舟山工作的廖廖无几，大都留在内陆城市工作，甚至宁可留在宁波，也不愿回舟山工作。舟山大陆联岛工程建成后，尤其是近年随着国家战略举措的推进实施和重大项目的落地建设，新区招才引智力度不断加大，人才引进情况有所好转，但总体上人才短缺仍然是制约舟山发展的短板。究其原因是：一是大战略、大项目效应释放还处于“空窗期”。目前新区开发建设大项目落地不少，但多数项目还在启动实施阶段，如绿色石化、波音等大项目都处于施工建设期，产业功能形成和大项目效应的释放还需要一个过程。二是高端人才集聚的条件和氛围尚未形成。人才需要圈子，喜欢扎堆集聚。受区位条件、经济总量、产业基础等因素制约，舟山的各类园区及开发区、高校科研院所和科技创新平台相对较少，人才平台的能级水平也较低，大规模引进集聚高素质高技能人才还有一些困难。三是面向国际人才的优质公共服务资源短缺。舟山的城市交通、教育、医疗、商贸等服务功能相对较弱，尤其是面向国际人才的优质教育、医疗、文化等公共服务资源相对不足，国际化的居住、购物、休闲等生活配套不全，也影响国际化高端人才的引进。

下一步舟山加强人才工作，首先，要遵循区域发展与人才工作的客观规律。根据舟山群岛新区发展的阶段性特点，分析预测人才需求的总量、结构和时序，主要是面向绿色石化、船舶海工、海洋生物和海洋电子等重点产业领域的高层次科技创新人才，面向石油化工、航空制造、贸易物流等重点行业领域的高层次经营管理人才，面向涉海类高端制造、生命健康、电子信息等新兴产业和海洋旅游、文化创意、跨境电商等新兴业态的高层次海洋创业人才，制定人才工作中长期规划、年度计划和实施方案。第二，要在创新人才工作体制机制上有所突破。建立完善柔性共享人才机制，实行“市场选聘、契约管理、协议薪酬”的市场化方式，创新实施“组团引育、统筹使用”模式，探索以“飞地”模式在异地建立引才园区平台。创新“候鸟型”人才引进和使用机制，允许国企、事业单位的专业技术和管理人才按规定在新区兼职兼薪、按劳取酬。第三，要构建人才“留得住”的生态圈。加快基础设施建设，提高公共服务水平，改善生态环境，打造创业创新、宜居宜业的优质生活岛。借鉴上海自贸区的做法，探索放宽外资人才中介机构准入，鼓励引进境外优质教育和科技资源。对高端人才在购房、社保、就医、子女入学、车辆上牌等方面给予优惠待遇，进一步营造“重才、爱才、引才、育才、用才”的良好氛围。