“放管服”改革背景下我国社科研究政府资助模式的思考

陈冠宇

摘要：“放管服”改革作为政府管理经济社会方式的创新和革命，对于社科研究政府资助模式的改革同样具有十分重要的现实意义。“简政放权”就是要转变政府职能，逐步向社会组织、地方政府、科研机构和科研人员放权；“放管结合”就是要积极构建符合社科研究规律的管控体系，确保放得开、管得住；“优化服务”就是要强化政府公共服务职能，把解决影响社科研究的痛点、堵点、难点作为优化政府服务的重点。

关键词：国家社科研究；政府资助模式；“放管服”改革

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）05-0152-005

以1986年国家社会科学基金设立和1991年全国哲学社会科学规划办公室成立为标志，具有中国特色的社科研究政府资助体系初步建立并逐渐完善。近30年来，我国社科研究的政府资助范围不断扩大、资助力度不断增强，有力地促进了我国哲学社会科学的繁荣与发展，正如习近平总书记指出的那样，我国广大哲学社会科学工作者“深入研究和回答我国发展和我们党执政面临的重大理论和实践问题，推出一大批重要学术成果，为坚持和发展中国特色社会主义做出了重大贡献”[1]。然而，在社科研究政府资助中存在的效率衰减、质量不高、评价单一、管理烦琐等问题也不可忽视。研究和探讨“放管服”背景下我国社科研究政府资助模式的改革，必须坚持问题导向，追本溯源，找准问题，分析原因，提出对策。

一、计划管理：社科研究政府资助模式的主要问题

（一）资助资金的来源渠道比较单一，主要依靠政府投入

在西方发达国家，“科研经费来源主要是企业，其次才是政府” [2]，而且科学研究资助资金的来源渠道也比较广泛，既有企业的资助，又有政府的资助，还有各类基金会等其他社会组织和个人的资助，而企业无疑是科学研究的主要资助者。有学者指出，“在科技成果的研制阶段，发达国家企业是投资主体，企业投入占R&D;经费投入总量的60～70%，而我国政府是主要的投资主体，企业的投入不足40%。” [2]在我国，企业对自然科学研究的投入比例相对较高，但在社科研究及基础科学研究方面，企业及其他社会组织的投入比例较低。“从当前哲学社会科学资助的来源分析，虽然不断强调要通过发挥市场机制促进资助来源多元化，但由于我国市场经济发育程度低，应用研究产业化有一个过程，在一定时间内很难通过市场获得较多经费，这就使得我国哲学社会科学研究的主要资助来源是政府的财政拨款。”[3]

（二）资助资金的去向显现名校名人效应，形成行政化等级格局

一方面，大量社科研究项目与资助资金向行政级别高的国家级重点科研院所和“985工程”“211工程”大学等重点院校倾斜，其他社科研究单位获得的项目资助数量偏少。据统计，2013年至2017年，全国高校获得国家社科基金重大项目排名前15位的大学，只有1所大学为非“985工程”大学。[4]另一方面，各类学术机构的学者官员与政府机构的官员学者获得了相当数量的社科研究项目与资金，很多普通科研院所及高等院校的社科研究者較少获得项目资助。

（三）资助资金的财务管理方式不够科学，难以体现社科研究项目资助的特点

长期以来，我国社科研究政府资助项目在资金管理上基本套用了行政机关事业单位的经费管理方式，没有形成体现科研工作特殊性的政府资助经费管理体系。近些年，为防止受资助者滥用资助资金，有效规范资助资金使用行为，国家出台了越来越严厉的科研资金预算制度、财务制度及审计制度。规范的制度和程序固然有助于防止出现资助资金使用上的违规问题和腐败现象，但是，烦琐的资助经费管理使用规定也使得资助资金使用难、报销难。为了应付严苛的财务审计制度，受资助者往往被迫使出浑身解数，想出各种各样的对策。不仅浪费了科研工作者大量的时间、精力，而且间接导致了少数科研工作者在资助资金使用报销上的违法违规。

（四）资助资金的投入产出效益失衡，研究成果低水平重复比例较大

《2018年科学与工程指标（Science & Engineering Indicators）》数据显示：2016年，中国作者发表的科学论文数量跃居世界第一，达到42.62万篇。但在“高引论文”这一项指标的统计排名中，我国仅仅排在世界第五位。由此可见，我国作者发表论文明显存在追求数量忽视质量的问题。政府资助的社科研究同样存在上述问题。习近平总书记在哲学社会科学座谈会上指出：“我国是哲学社会科学大国，研究队伍、论文数量、政府投入等在世界上都是排在前面的，但目前在学术命题、学术思想、学术观点、学术标准、学术话语上的能力和水平同我国综合国力和国际地位还不太相称”， “还处于有数量缺质量、有专家缺大师的状况。”[1]甚至“一些学术人员则通过项目立项实现职称晋升，入选人才工程，获得各种荣誉，但项目却无法完成”[5]。有些项目，甚至是国家的重大项目申报成功后，也有项目没能如期完成的。

二、政府管制：社科研究政府资助模式的基本特征

我国现行社科研究政府资助模式产生于20世纪80年代中期，正值我国经济体制改革刚刚起步阶段。在党的十二大提出的“计划经济为主，商品经济为辅”原则的指导下，这一时期的社科研究政府资助模式也必然体现着较强的计划经济色彩，具有明显的政府管制特征。1992年10月，党的十四大确立了建立和完善社会主义市场经济体制的改革目标。此后，我国社科研究政府资助工作也在深化改革、逐步转型，但尚未形成完全符合社会主义市场经济体制要求的新机制、新模式。习近平总书记一再强调：“深化经济体制改革，核心是处理好政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这就要讲辩证法、两点论，‘看不见的手和‘看得见的手都要用好。关键是加快转变政府职能，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位。”[6]当前我们在很多工作中，依然没有完全处理好政府和市场的关系，计划经济模式的色彩和痕迹在一些工作领域中依然有所体现、尚未根除。

一是中央及地方政府直接掌控大量的科研经费，并以计划手段或具有计划色彩的方式自上而下进行分配。科研资源的配置主要通过各级政府尤其是中央政府起决定性作用，而市场对科技研究资源配置的决定性作用则未能得到有效发挥。

二是科研经费管理基本沿用套用行政机关事业单位的财务管理制度和会计核算方式，使得科研经费报销使用僵化而烦琐。

三是政府科研评价机制更多的是以获批国家级科研项目的多少、发表核心期刊论文的多少来评判学术机构与研究者的学术水平和能力的高低，而核心期刊论文的发表通常又以国家级项目的支持为前提，在一定程度上偏离了科研工作的本质要求。

三、“放管服”改革：我国社科研究政府资助模式的思考

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把转变政府职能作为深化经济体制改革和政治体制改革的关键，全面部署，狠抓落实。2016年，李克强在《政府工作报告》中提出“持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能”的要求。2017年，他再次强调要“紧扣重点不断深化‘放管服改革，坚持不懈推动政府职能转变”[7]，并指出：“‘放管服改革是一个系统的整体，既要进一步做好简政放权的‘减法，打造权力瘦身的‘紧身衣，又要善于做加强监管的‘加法和优化服务的‘乘法，啃政府职能转变的‘硬骨头，真正做到审批更简、监管更强、服务更优，这是一个艰巨复杂过程。”[7]“放管服”改革的要求，也是社科研究政府资助模式改革的路径选择。针对目前社科研究政府资助模式存在的一些问题，改革的基本原则是处理好“放”与“管”的关系。一方面，政府应积极管控，但又管而不死；另一方面，国家应简政放权，但又放而不乱，要做到“‘放权与‘调控之间‘无缝对接、相互渗透”[8]。

（一）简政放权：放松对社科研究政府资助的政府管制

我国社科研究政府资助应当持续推进简政放权，着力转变政府职能，“坚持‘简字当头，坚决革除不合时宜的陈规旧制，打破不合理的条条框框，砍掉束缚创业创新的繁文缛节，把该放的权力彻底放出去，能取消的尽量取消、直接放给市场和社会”[7]。

1.积极向社会组织放权，引导社会各界广泛参与社科研究资助。从整体上看，西方发达国家自然科学研究经费投入的主体是企业，但社会科学研究资助呈现多元化趋势，既有来自政府的资助，也有来自企业的资助，更多的是来自各类基金会等非政府组织的资助。而我国的社科研究资助主要来自政府尤其是中央政府，来自企业的资助比例较小，来自非政府组织的资助更是微乎其微。从世界发展趋势看，社科研究单一的政府资助模式已经无法满足社会科学日益发展繁荣的需要，迫切要求引导和鼓励社会各界尤其是企业和各类社会组织结合自身需要，广泛参与社科研究资助。这就要求对现有国家社科研究资助模式进行调整和优化，积极向各类社会组织放权，尽快形成以政府为主、各类社会组织为辅的社科研究资助格局。

2.继续向地方政府放权，加快完善分工明确的社科研究资助体系。“‘放管服改革的一个重要方面就是放权于地方，充分调动地方的积极性。”[7]目前，我国社科研究政府资助基本都集中在中央层面，省级政府虽然也有资助项目，但是资助范围不大、资助力度有限。鉴于此，中央层面的社科研究资助应進一步突出国家性、战略性，重点支持国家重大社科研究项目，将每年资助的项目控制在适当合理的数量内，并进一步提高资助额度。同时，按优势互补原则，将一般性项目分出一定比例交给省级社科基金来资助。逐步构建分工合理、各有侧重、中央为主、省级为辅的社科研究资助体系。这样既可以有效地发挥国家对社科研究资助的主导作用，又可以更好地调动地方的积极性。

3.逐步向社科研究机构放权，充分调动科研机构的工作主动性。社科研究是一项特殊的创造性劳动，具有自身独特的规律。社科研究政府资助既要体现党和政府资助的内在要求，又要符合和尊重社科研究的自身规律，同时，也要吸收借鉴国外社科研究政府资助的成功经验，给予科研机构科学必要的合理的科研自主权，不过度干预科研机构的具体科研工作，避免出现对科研活动管理“繁于秋荼，密于凝脂”的现象。

4.适当向社科研究被资助者放权，努力减轻科研工作者的负担。长久以来，“在高校和科研院所，普遍是将科研经费的管理比照‘三公经费的管理进行”[9]，“科研经费管理的‘繁文缛节已经影响到科研人员的积极性”[9]，致使一些科研人员“除非有职称晋升或其他方面需求的压力，才去申报课题，如果只是纯粹从搞科研的角度，积极性已经不高”[9]。为改进和规范国家社会科学基金项目资金使用和管理，提高资金使用效益，2016年9月7日，财政部、全国哲学社会科学规划领导小组印发了《国家社会科学基金项目资金管理办法》（财教〔2016〕304号），但从目前执行情况看，在某些方面仍然有待改进。同时，应当对中央、地方的相关资金管理办法进行一次全面清理，努力为科研工作者创造一个宽松的学术环境与学术氛围，有效消除财务制度、项目评审、监管、结项等方面对受资助者的不合理、不恰当约束。

（二）放管结合：构建符合社科研究规律的管理体系

“简政放权并不意味着放弃政府的监管，厘清政府与市场、社会的边界也不意味着彻底摒弃政府的管制。在科学定位政府职能的基础上，该做加法的做加法，该做减法的做减法。”[10]对社科研究资助管理而言，应该尊重社科研究的特殊规律，创新管理方式、提升管理能力、抓住管理重点，构建符合新时代中国特色社会主义要求和社科研究规律的政府资助管理体系。

1.坚持社科研究的中国特色社会主义方向。习近平总书记指出：“坚持以马克思主义为指导，是当代中国哲学社会科学区别于其他哲学社会科学的根本标志，必须旗帜鲜明地加以坚持。”[1]社科研究具有鲜明的意识形态特征，它既要直接反映特定阶级的价值取向，也要为特定阶级提供直接的思想产品。正因为如此，在不同的社会制度下，政府对社科研究的资助必定会体现其阶级的根本属性，带有极强的政治烙印，为国家的政治需求提供服务。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。具有中国特色社会主义的社科研究也必然要体现党的意志、人民的意志。因此，我国社科研究政府资助必须把是否坚持马克思主义指导、是否坚持社会主义方向作为首要标准贯穿资助的全过程，这是坚持放管结合、把握中国特色社会主义方向的根本要求。

2.加强社科研究资助的法规制度建设。习近平总书记在中共中央政治局第二十四次集体学习时强调，“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性”。近年来，我国社科研究政府资助工作发展迅速、成效明显，但相关法规制度还不够完善，对社科研究的规范促进作用还没有得到充分发挥。以国家资助社科研究为例，目前法律效力最高的《国家社会科学基金管理办法》是作为规范性文件发布的，其他若干管理办法基本是围绕资金管理而制定的，如期刊资助、项目资金管理、后期资助项目、项目鉴定费拨付办法等，尚未形成比较完整系统的社科研究资助法规制度体系。按照放管结合、创新监管方式的要求，下一步应提升法规制度整体效应，逐步形成前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成的国家社科资助法规制度体系。

3.制定国家社科研究中长期规划。从微观管理、直接管理转向宏观管理、间接管理是转变政府职能、推进“放管服”的必然要求。政府资助社科研究是促进哲学社会科学繁荣发展的重要手段，制定国家社科研究中长期规划有利于推动哲学社会科学的长期可持续发展。我国自1986年开始制定哲学社会科学五年规划，到2011年共计制定发布了六次哲学社会科学研究五年规划，对推动我国哲学社会科学发展起到了重要的促进作用。很多省份也结合本地实际制定了相应的五年发展规划。为继续加强对哲学社会科学研究的宏观管理和规划指导，建议中央和省级政府都要制定哲学社会科学发展五年规划，为社科研究资助提供规范有效的中长期规划依据。

4.治理社科研究学术不端和学术腐败现象。近年来，我国社科研究政府资助力度不断加大，与此同时，社科研究政府资助领域的违法违规问题也时有发生。习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上一针见血地指出：“当前，哲学社会科学领域存在一些不良风气，学术浮夸、学术不端、学术腐败现象不同程度存在，有的急功近利、东拼西凑、粗制滥造，有的逃避现实、闭门造车、坐而论道，有的剽窃他人成果甚至篡改文献、捏造数据。”[1]更有甚者，少数所谓学术精英或在申报评选上党同伐异，热衷“宗派主义、圈子文化、码头文化”；或采取卑劣手段套取社科研究政府资助经费，甚至中饱私囊，进行利益输送。这些行为已经成为社科研究政府资助迫切需要解决的问题。社科研究政府资助管理机关应在着力抓好教育引导的同时，不断完善制度建设，切实强化管理监督，使各类学术不端、学术腐败现象得到有效治理，使不良学术风气、学术行为得到根本扭转。

（三）优化服务：营造有利于社科研究发展繁荣的良好氛围

放、管、服三者之间不是机械分割的，“‘放权与‘服务、‘调控与‘服务之间则更多地呈现为相互配合甚至是‘彼此竞合的关系”[8]。政府管理方式是否科学、管理水平是否高效，代表着一个国家的治理能力和竞争能力的高低。对社科研究政府资助而言，优化服务应着重在以下三个方面发力：

1.从解决痛点入手，为社科研究者使用资助资金提供便利。获得政府资助对社科研究者来说莫大光荣，但在资助资金使用方面却倍感程序烦琐，“填不完的表格，写不完的论证……为了报销科研经费，三天两头研究财务报表，科研人员生生被逼成了专业会计”[11]。特别是临近年底，一些科研院所、高等学校的财务部门工作柜台前甚至排起报账长龙，让人唏嘘不已、苦不堪言。在“放管服”改革中，许多地方创造了“如‘一窗受理，并联审批，全程通办，审批办证‘让群众最多跑一次，‘不见面审批”[12]等好方法。科研院所、高校院校亟须学习吸收借鉴这些优化服务的做法，“打造‘数据政府‘网络政府，变‘群众跑腿为‘信息跑腿”[13]，为科研人员和科研活动提供优质服务。

2.从解决堵点入手，为社科研究者获取信息提供服务。社科研究离不开全面系统真实的数据和信息资料。目前，这些数据与信息资料一般为各类国家机构所掌握，社科研究者要完整准确获取这些数据和信息资料阻力不小、难度很大，不少颇有价值的研究项目因为无法获取完整准确的数据和信息资料而放弃。这种状况一直是社科研究的一个堵点。为此，有学者呼吁，应“进一步落实政府信息公开制度”，向研究者“提供省、市、縣经济信息和政务信息等有效信息”[14]。

3.从解决难点入手，给予社科研究者更多关心关爱。近年来，随着党的知识分子政策的不断落实，多数知识分子的工作、生活状况得到较大的改善。但是，一些中青年知识分子的工作、生活状况并不令人乐观，英年早逝的报道不时见诸媒体。现在的知识分子群体尤其是中青年学术研究者群体，上有赡养老人的义务、下有培养子女的责任，同时还要承担繁重的科研工作任务，生活工作压力极大。对此，习近平总书记要求各级领导“要认真贯彻党的知识分子政策，尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，做到政治上充分信任、思想上主动引导、工作上创造条件、生活上关心照顾，多为他们办实事、做好事、解难事”[1]。贯彻党的知识分子政策，既要在工作上关心爱护社科研究工作者，为他们的不断成长创造良好的工作环境；也要在生活上体谅照顾社科研究工作者，为他们安心从事社会科学研究提供舒心的生活条件。

实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，离不开社会科学的繁荣发展，也离不开政府对社科研究的资助与管理。从完善社科研究政府资助模式的角度出发，大力推进“简政放权、放管结合、优化服务”不失为一条现实可行的路径选择，需要进行深入的研究与探讨。

参考文献：

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[6]回顾五年来习近平的“两会金句” [EB/OL].（2018-03-01）[2018-06-10]. http：//cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2018/0301/c385474-29840651.html.

[7]李克强. 深化简政放权放管结合优化服务 推进行政体制改革转职能提效能——在全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话[EB/OL].（2017-06-29）[2018-05-18].http：//www.gov.cn/premier/2017-06/29/content_5206812.htm.

[8]孙天承.政府协调市场运行与发展职责的法治化路径[J].法学，2017，（3）.

[9]王红茹，韩巧.如何砍掉科研管理中的繁文缛节？全国人大代表郑永扣：对于企业拿出的科研经费建议实行承包制[J].中国经济周刊，2016，（11）.

[10]胡宗仁.政府职能转变视角下的简政放权探析[J].江苏行政学院学报，2015，（3）.

[11]刘垠.“放管服落”，释放科研新动能——解读《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》[N].科技日报，2016-08-02（01）.

[12]沈荣华.十八大以来我国“放管服”改革的成效、特点与走向[J].行政管理改革，2017，（9）.

[13]李明征.推进“放管服”提质增效的着力点[J].理论视野，2017，（2）.

[14]温美荣.地方创新驱动发展案例库建设：背景、定位与标准[J].上海行政学院学报，2016，（3）.

（责任编辑 吴 楠）