基于扎根理论的政府“协调型”治理维度研究

江又明 刘一丹

摘要：治理理论的兴起引发了学术界的广泛关注，元治理理论的提出则是针对“治理的治理”，它重新强调了政府在公共行政中的作用。文章正是以元治理理论为研究视角，创新性地提出了政府“协调型”治理这一概念，试图重新定义在多元治理主体下政府的职能和权力。文章采用扎根理论为研究方法，逐步分析得出了关于政府“协调型”治理的五个主要范畴：解决多元冲突、规划引领、执行力建设、规范企业以及引导社会参与，并将五大范畴进一步归纳为多元协调、宏观规划和微观执行三大核心模块。

关键词：政府“协调型”治理；元治理；扎根理论

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）05-0146-006

一、问题的提出

在经历了“政府失灵”“市场失灵”后，治理理论成为国际公共行政领域最为热门的研究主题之一。[1]5-12治理理论的兴起改变了传统公共管理模式，它提倡治理主体的多元性、灵活性，通过将政府、市场以及公民社会连接起来，实现社会事务的共同治理。在中国，治理理论引起了极大关注，学者们试图将其与现代中国的公共行政改革和社会管理模式相关联进行探讨。[2]232-236治理作为一种新兴的公共事务管理范式，权力运行的互动性、治理主体的多样性以及对社会网络组织的依赖是其区别于其他公共行政理论的重要特点。[3]23-26

近年来，西方公共管理的浪潮不断影响着我国，政府职能转变、市场作用发挥以及公民社会力量不断发展，都体现了我国公共行政事业的巨大进步。然而在吸收和借鉴国外前沿理论和成功经验的同时，需要认真思考治理理论的运作机制、管理范式等是否同样适用于中国本土化情境下的公共事务实践。

治理理论是对过去公共管理范式的超越。然而，没有任何一种模式是可以长盛不衰的，正如“政府失灵”和“市场失灵”一样，治理也面临着失灵的危机。而治理理论本身也有着不足和弊端，这必将引发新的研究来对其进行修正。[4]105-109“协调型”治理这一概念正是基于对治理理论的修正而提出的，它试图将治理理论进行中国本土化界定。正如社会学家福山所言：“国家构建也许比治理更重要，一个强有力的国家也许比自组织更重要，尤其是对广大的第三世界国家而言。”[5]63-67

鉴于上述分析，文章将不同的治理理论与政府职能等理论相结合，创新性地提出“协调型”治理这一概念，以探讨在中国本土化的治理环境下，政府的职能和权力该如何运用。

二、政府“协调型”治理的概念假设

（一）理论基础

治理理论提出了新的公共管理理论研究视角[6]18-22，其理论价值和实践意义不言而喻。然而，公共管理界的众多学者逐渐开始针对治理理论的缺陷进行修正，提出包括“善治”“元治理”以及有效治理作为行政文化推进政府善治[7]等理论。其中影响较大的是英国著名政治理论家杰索普提出的“元治理”理论。所谓“元治理”，即指“治理的治理”，其旨在对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行宏观安排，重新组合治理机制。[8]91-91，[9]98-114

杰索普把元治理表述为“治理条件的组织，以及涉及市场‘层级网络的明智混合以得出可能的最好结果”[10]561-581。荷兰学者路易斯·慕利门认为元治理是一种产生某种程度的协同治理的手段（方法），通过设计和管理政府治理、市场治理、公民治理三种治理模式的合理组合，一起实现对公共部门的绩效。[11]95-104元治理作为一种新的治理理念，主张对市场、国家、公民社会等多元的治理机制进行一种宏观安排，重新组合治理机制。通过对元治理的解读不难看出，元治理的核心观点在于：强调治理多元化下政府的协调职能。[12]17-22，[13]18-24这对于完善中国文化情境下的政府职能和权力运用具有重要借鉴。

“协调型”治理概念的提出采取并借鉴了不同的治理理论，尤其与协同治理相比，包含了新的观点：一方面，“协调型”治理承认现有治理范式中的多元主体、共同治理的观点；另一方面，又突出强调了政府作為参与者之一的领导作用，对政府的权力和职能进行重新界定，最大限度地利用政府资源，将其转变为提供公共服务、协调各方利益主体的服务型政府。

（二）政府“协调型”治理的概念框架

基于大量的文献查阅和理论推演，本研究认为，“协调型”治理是指政府在处理公共事务时，凭借自身的官方权威，组织协调不同的治理主体，促进治理主体之间的协作，进而降低冲突、提高绩效。首先，“协调型”治理的实质在于政府权力的“协调性”。政府在多元治理体系中需扮演“领头羊”角色。之所以这样，一方面是因为其本身具有的权威合法性；另一方面，在互相协作交流的治理机制中，需要促进各治理主体之间的协作与凝聚力。基于此，政府能够起到很好的宏观组织作用，为社会各方提供参与平台，进行全局把控。

其次，“协调型”治理只是对政府地位的一种界定，并不是摒弃其他治理模式。它强调在一个开放多元的社会治理网络中，政府作用能够得到极大的发挥。与此同时，政府必须对自身的职能进行“协调型”界定，既参与到治理体系中，又要将权力下放并提供制度上的保障。

基于“协调型”治理初步的概念阐释可知，元治理理论视角下的“协调型”治理对于政府的角色定位和职能发挥具有新的界定，认为政府既不是权力的“独裁者”，也不是无所作为的“守夜人”，而是多元治理网络中的“领头羊”。政府通过对市场、公民等不同社会部分的协调和沟通，在复杂的环境中履行协调功能，确保社会的正常有序运行。

三、扎根理论指导下的政府“协调型”治理维度研究

“协调型”治理的实质在于对政府职能的重新划定，希望政府在进行公共事务管理时，利用自身的资源优势，协调不同的治理主体。这既是对治理理论的完善，也是对政府权力模式的新探索。究竟何谓“协调型”治理、具体构成维度有哪些、此概念是否具有实用价值？针对上述疑问，我们将以扎根理论作为研究方法，通过选取具有代表意义的Y市为调研对象，对“协调型”治理的维度进行探索。

（一）扎根理论方法概述

扎根理论最早是由Glaser和Strauss在著作《发现扎根理论》一书中提出的一种定性研究方法，[14]其实质是通过直接从调查资料中进行经验总结而提炼出反映社会现象的概念，进而将其类属之间的关联最终提升为理论。[15]90-95扎根理论研究的一般流程如图1所示。

（二）研究个案选择与访谈样本描述

本文将选择Y市作为研究对象。该市由于历史原因和经济原因，一直以来环境污染问题众多，其中大气污染最为严重。为了治理严重的环境污染问题，Y市政府制定了一系列政策方针，通过排污企业和社会各界等多年来的不懈努力，极大改善了本市的环境条件。之所以选择Y市作为研究对象，一方面是因为其近年来在环境治理过程中取得了一定成绩，而政府在这其中发挥的主导力量值得研究；另一方面，Y市作为典型的资源枯竭型城市，其在转型过程中遇到的问题具有代表意义，探索它的发展过程对于我国其他有相同困境的城市具有借鉴意义。

研究主要采用的是半结构化的深度访谈，一对一地直接与相关人员进行对话。在搜集资料阶段，选择了百余名就职于Y市相关部门的政府工作人员，以及生活在当地的居民进行深入访谈。在访谈结束后将资料整理为文字记录，形成访谈文本。此次访谈一共采访了120位相关人员，其主要信息如表1所示。

（三）政府“协调型”治理的维度提取

基于扎根理论的研究流程，本研究运用扎根理论三级编码探索“协调型”治理的具体维度。

1.开放性编码

在开放性编码阶段，要先将收集到的原始资料记录进行逐句、逐级编码，通过不断地对比和分析，抽象出最能够反映原始资料的概念和范畴。

经过多次整理分析，本研究从访谈资料中得出了12个维度，如表2所示。

2.主轴编码

主轴编码是编码的第二个主要阶段。基于主轴分析可以发现，访谈对象在访谈过程中，对于问题的问答体现了一定的逻辑关系，访谈结果也存在一定的因果关系。通过对存在的因果关系和逻辑分析思路进行归纳，形成5大类关系，如表3所示。

经过主轴编码，总共得到了5个主范畴，分别是解决多元冲突、规划引领、执行力建设、规范企业以及引导社会参与。

3.选择性编码

通过对原始资料的三级编码过程，逐步分析得出了“协调型”治理的范畴并形成了关系模型。具体关系可以通过表4体现出来。

通过对开放性编码得出的12个一般范畴的考查，以及对5个主范畴的深入分析，同时结合原始的访谈文本进行反复对比和分析，可以将这些范畴的关系归纳为三个核心模块：多元协调、宏观规划以及微观执行。这三大核心模块与“协调型”治理维度的关系可以通过图2呈现出来。

由图2可知，多元协调是政府“协调型”治理的核心维度，主要体现在解决多元冲突、促进多元主体的协作与沟通上；宏观规划和微观执行作为其他两个维度则从顶层设计和主体完善两个方面丰富了“协调型”治理。这三个维度包括从整体协调到规划引领再到主体建设，彼此间相互影响作用，共同构成了“协调型”治理模式。

四、政府“协调型”治理的维度阐释

基于扎根理论可以初步得出“协调型”治理维度的整体构架。通过对访谈资料的三级编码过程，综合分析相关的文献和资料，可以发现虽然不同的个人或群体对政府在环境治理过程中所发挥的作用及意义有着不同的描述或界定，但是这其中仍然存在着诸多共同点，包括政府对自身的治理、对市场的监管作用、对公众参与的支持以及对冲突的协调。可以看出，政府“协调型”治理的维度主要可从以下几方面来阐释。

（一）解决多元冲突

在“协调型”治理下，政府成为公共事务管理的主力军，但这并不意味着摒弃政府之外的治理主体。相反，政府的责任则更多是体现在协调多方矛盾、解决多元冲突上。一方面，政府可以利用自身的权威，促进各治理主体间的协商，从宏观层面上保证整个社会的凝聚力；另一方面，对于“协调型”治理而言，政府被赋予了更重要的任务，即协调组织代表着不同利益群体的多元治理主体，发挥自身权威，有效进行资源分配，促进各个利益主体之间进行互动交流，减少利益冲突，发挥各自优势，共同提高治理水平。[16]37-45

（二）规划引领

“协调型”治理倡导政府能夠站在宏观角度，进行顶层规划、设计法律制度。作为发展蓝图的“规划者”，政府要积极推动社会各个阶层的交流协作，树立共同愿景。此外，政府还承担着“承上启下”的双重责任，不仅要落实贯彻国家政策，还要紧密联系地方部门以及企业群众，做好不同利益主体间的承接、沟通工作。一些带有公共性的事务，如公共设施建设、环境治理以及社会保障提供等，这些事务都需要由政府牵头，制定政策并投入人力、物力和财力来建设。而地方政府作为承接者，必须积极对上反映情况，争取得到更多的资源来促进自身发展。

（三）执行力建设

“协调型”治理是针对加强政府工作和管理能力所提出的概念，因而要想完善其内涵，就必须设计好政府执行力建设的维度。从得出的“协调型”治理研究结果来看，政府的执行力建设体现在以下几点：首先，在执行政策时要做好和上级政府的沟通和协调，将地方特殊因素与国家政策相结合，重点落实，差异执行。其次，“协调型”治理所认为的政策制定，更多是从“中央-地方”互动的视角出发，让不同层级都能够参与到政策制定过程中。通过对Y市环境治理成功案例的调查可以发现，来自基层的政策实践和试验是推动政策改革的重要资源，应当被重视并加以利用。第三，问责制是落实政府责任，提高政府工作效率的有效制度。[17]5-12“协调型”治理强调了政府责任，要在此背景下最大程度地发挥政府作用、利用社会资源，政府的工作效率至关重要。[18]253

（四）规范企业行为

在市场治理模式中，市场化充分实现了资源的优化配置，政府的职能开始转变为为社会提供服务。然而，由于市场机制本身的缺陷，政府干预在现代市场经济中有着不可或缺的作用，但要界定好政府职能的边界。让市场最大限度地发挥资源配置的作用，需要稳定的外部环境，这同样需要政府来进行宏观的市场监控，加强制度建设，维持稳定的外部环境。[19]43-48想要市场能够有效地发挥作用，就必须具有相关的法律和监督体系来规范环境。政府不必再大包大揽地负责所有事物，但它必须对市场秩序进行维护，营造一个良好的交易环境。此外，政府也要及时地对那些违规、违法的企业进行惩治，净化市场环境。

（五）引导社会参与

随着治理主体的多元化，社会力量越来越多参与到公共事务的管理中。然而，社会力量必须在合理、有序的前提下参与社会管理。因此，政府要做到“有所为，有所不为”，要将更多的精力放到对公众参与的引导上来。毋庸置疑，引导社会参与是政府公共服务职能的重要体现，对于建设服务型政府有重要意义。同时，作为“协调型”治理的重要维度，这不仅仅要求政府发挥自己的主导性地位，积极推动信息公开进程，依托基于信任的对话、协商、合作来调整参与者之间的关系。[20]更需要其转变原先的办事方式和观念意识，来承担新的责任和义务，更好地维护公共知情权和参与权，调动社会各阶层共同参与社会事务。公众的参与需要政府的支持和法律上的保障，政府”协调型”治理的核心内涵在于政府要利用自身的权威性承担起对各个治理主体的支持责任，鼓励其参与到政府决策中，彼此以更加平等的姿态相互对话。

五、结 论

治理理论的兴起改变了以往的公共管理范式，使得公共事务的主体更加多元化。作为一种新兴的公共治理范式，治理主体的多样性、权力运行的互动性以及治理模式的网络化已经成为其不可置否的特点。近年来，政府职能的转变、市场经济的发展以及公民社会的参与都极大推动了我国公共行政改革。但需要引起注意的是，国外盛行的理论和经验是否同样适合于中国的行政管理改革之路，任何理论的借鉴都需要一定的界定。

文章正是基于上述思考，以元治理理论为理论研究视角，针对当前我国公共管理过程中存在的问题和特点提出了“协调型”治理这一概念。需要强调的是，“协调型”治理关注政府如何在一个主体多元化的治理网络中更好地履行自己的责任和义务。所谓“政府主导”，并不是回归到过去的包揽模式，而是注重政府权力的合理运用，使得政府责任最大化，并建立政府“协调型”治理维度关系模型。

然而，本文的研究仍然有诸多不足，在提出了“协调型”治理这一概念后并未对其理论前提和适用性进行详细说明，也未对“协调型”治理各个维度的影响程度进行实际验证。这些都将成为政府“协调型”治理的未来研究方向。

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（责任编辑 焦德武）