城市化进程中的行政区划障碍与调整方案思考

[摘 要]区域经济学理论在分析城市群问题时都需要设定诸多前提条件，但这些条件实际上都不容易满足，其中，行政区划在理论分析中往往并不虑及。行政区划是历史形成的结果，是影响城市体系建设的重要因素，随着城市化进程的加快，行政区划不合理对城市化形成的负面影响开始显现。邻近行政单元间形成的全包围结构、半包围结构、准包围结构、飞地结构、嵌入结构等，都需要尽快解决。比较可行的解决方案包括对既有行政单元进行分割重组、裁弯取直、软区划设计等。一般而言，重新安排县级行政单元以及乡镇行政单元的归属，是理顺邻近行政单元关系的重要举措，调整后的行政区划应该是凸面区域，区域中心地位于行政单元的中央，便于对腹地均匀施加影响。

[关键词]城市化进程；行政区划障碍；调整方案；实例分析

[中图分类号]F291.1 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2018）03-0001-08

一、区域经济理论下的中心地与城市体系格局

探究区域经济发展的早期理论是杜能的孤立国[1]与克里斯塔勒的中心地理论[2]。这两个理论都是建立在“中心地对腹地均匀施加影响”的基础上的，即，在一个凸面的腹地内，中心地位于区域的中央，因资源在聚集过程中遵循地租衰减原则，中心地的影响力由其中心向腹地递减。城市通过摊大饼方式逐渐扩大规模，在交通条件逐渐完善的情况下，城市向腹地扩展的速度加快，并且相邻中心地间的联系进一步加强，于是在一定的区域内会依托核心城市构建起城市群（团）。这些区域经济理论均是以均质地面以及不存在任何其他因素的负面影响为前提的，但是在区域经济发展进程中，中心地或者城市体系的构建受多种因素影响，行政区划就是其中的一个重要因素。由于行政区划的负面影响，同一行政区划内的核心城市不能对腹地内的所有次级中心地均匀施加影响。存在这种状况的行政单元间的关系包括包围结构、半包围结构、准包围结构、飞地结构以及部分嵌入结构等类型。

（一）行政单元的全包围结构

在图1中，X1和X2分别代表两个行政单元，后者将前者紧紧包裹了起来。从区域经济发展角度考虑，X1应该成为“X1+X2”的中心，但是由于X1和X2分属两个不同的行政单元，城市体系的构建也要受到行政区划的约束。X2在构建城市体系的过程中，需要在X1外围构建环形城市体系。也就是说，在X2内，中心地无论在哪一个区位，对其他区域形成均匀影响都有一定困难。因此理顺二者间的行政区划关系（或者将X2分解为多个行政单元，或者将“X1+X2”进行充分整合），是在整个区域内构建一体化城市体系的重要选择。

（二）行政单元的半包围结构

在图2中，Y1和Y2是两个行政单元，外侧的行政单元并未将内侧的行政单元全部包裹起来，后者与前者形成了C环形半包围结构。从区域经济发展角度考虑，Y1应该是Y2的区域经济中心，这样便于将Y1与Y2整合在一起构建一体化的城市体系。由于Y1与Y2分属两个不同的行政单元，Y1的城市影响力在行政区划边缘受到约束，Y2也不能跨越行政区划界限与Y1整合。如果Y2的中心城市位于C环的一侧，其与另外一侧的腹地整合发展时，就需要绕过Y1，这非常不利于Y2在整个行政区划内构架一体化的城市体系。因此在“Y1+Y2”区域内重新组建行政单元，理顺两个原有行政单元间的关系，推动城镇化水平提升是大势所趋。

（三）行政单元的准包围结构

准包围结构介于全包围和半包围之间，外侧的行政单元只差很少的部分就将内侧的行政单元全部包裹起来。如图3中，Z1、Z2、Z3分属三个不同的行政单元，Z2将Z1几乎全部包裹起来，Z3与Z1和Z2邻接，将Z2分开。这种准包围结构中，Z2不能在Z1外面形成城市环，在行政区划内构建城市体系的过程中同样会出现全包围结构与半包围结构中存在的问题。不同的是Z3介入，因此组建新的行政区划时，需要考虑将Z2中的Z4、Z5与Z3整合，Z2的其他部分与Z1整合，或者将Z2的其他部分分解后与Z1整合，使得新的行政区划结构更加有利于城市化快速推进。

（四）行政单元的飞地结构

图4中“M1+M2+M3”与M4分属两个不同的行政单元，前者分成几个部分散落在M4中，设区市和县级行政单元中，这样的情况不在少数。这种状况是在一定历史时期内由于行政区划调整所致，在城市化进程速度较慢时，没有太多不妥，但在城市化进程快速推进过程中，这样的行政区划格局逐渐暴露出弊端：一是“M1+M2+M3”的各个子区域不能在城市进程中得到一体化发展，二是M4在城市化进程中需要考虑绕过“M1+M2+M3”中的每个子行政单元。这样，两个行政单元的发展都会受到负面影响，改变的办法是调整行政区划，将M4分割，并将M1、M2、M3等几个单元整合在一起。图4中由lm1与lm2围成的区域不但将M1、M2、M3整合在一起，也将M4的部分区域整合在一起，lm1北侧区域、lm2南侧区域分别成立另外的行政单元，或者与邻近的其他行政单元整合。

（五）行政单元的嵌入结构

嵌入结构是指在相邻的两个行政单元中，其中一个行政单元的一部分嵌入另外一个行政单元。如图5所示，行政单元N2的一部分嵌入行政单元N1中，如果嵌入的部分不大，不会影响N1的发展，如果嵌入的部分较大，在嵌入部分的两侧会出现类似N3和N4的区域，因嵌入部分的影响，N3与N4很难整合发展，只有通过行政区划调整，将N3和N4并入N2，或者，将N2嵌入N1的部分划入N1，才能够解决由行政区划导致的城市化发展不顺畅问题。在全国的设区市与县级行政单元中，这种情况比较多见。打破既有行政区划，就需要从镇级行政单元入手考虑问题，重新分割这些乡镇行政单元的归属，从根本上解决嵌入问题。

二、京津冀地区的全包围结构与解决方案

（一）存在的问题分析

京津与河北省的行政区划关系属于全包围结构。如图6所示，河北省分为由石家庄市、衡水市、邢台市、邯郸市等组成的冀中南地区，由张家口市、保定市、沧州市、承德市、秦皇岛市、唐山市、廊坊市等组成的环京津地区。环京津的河北省将京津两个大都市全部包围了起来，而河北省行政区划就是一个空心拳头[1]。且廊坊市被分为两部分：京津之间的廊坊与天津以西的廊坊，京津两个大都市将京津之间的廊坊包围。这种全包围结构在全国的省级行政单元中很少见，有些县级行政单元或者设区市行政单元存在这样的状况。省级行政单元间的这种状况为河北省构建一体化的城镇体系增加了不少障碍。京津冀三地在历史上同属一个行政单元，京津先后独立为直辖市后以相对较高的速度发展，而环京津的河北省则发展速度相对迟缓，从而出现了环京津贫困带问题[2]。从图6可知，京津两个大都市实际上是京津冀地区的中心城市。在石家庄作为河北省省会城市之前，保定市是河北省的省会城市，保定与京津大都市构成鼎足发展格局更加具有区位优势。在以石家莊市为核心构建河北省城市体系的过程中，京津两个大都市是不能绕过去的。但是长期以来存在的行政区划约束，使得环京津地区与京津之间存在着较大的发展差距。自从京津冀协同发展战略提出以来，京津冀三地开始产业对接，在京津的部分职能向周边疏解的同时，环京津地区的中等城市也不断调整行政区划，完成从承接京津到对接京津的身份转变。从京津冀三地区域经济发展的长期过程看，调整行政区划已是大势所趋，从软区划[5]调整逐步过渡到“硬区划”调整将是理顺京津冀三地关系从而构建京津冀城市群的根本决策，在此基础上，石家庄成为位于冀中南地区的与京津大都市鼎足发展的中心城市，京津对环京津地区的辐射作用也会进一步增强，京津冀从而在根本上实现一体化发展。

（二）解决方案：以软区划解决“空心拳头”问题

既然行政区划限制是环京津地区与京津大都市之间发展出现巨大落差的重要原因，就需要在行政区划问题上做出前瞻性考虑。无论怎样调整行政区划，原则上都要让京津大都市更好地发挥辐射作用。在调整行政区划的过程中，主要是调整京津与环京津地区间的关系。可资参考的方案较多：1）二分法。北京协管张家口、承德、保定和石家庄，天津协管秦皇岛、唐山、廊坊、沧州、衡水、邢台和邯郸。按照这种划分方法，京津冀地区被划分为两个区域，京津大都市分别位于其中一个区域，两个区划呈“东北—西南”狭长条带状分布，接触面积相对较大。2）三分法。与二分法不同，三分法以石家庄为中心将冀中南地区的衡水、邢台和邯郸整合在一起。河北省的其他地区再与京津大都市整合。在三分法前提下，北京协管张家口、保定和承德，天津协管秦皇岛、廊坊、唐山、沧州。3）四分法。石家庄管辖区域同三分法。保定协管天津以西的廊坊，北京协管张家口和承德，唐山协管秦皇岛，天津协管京津之间的廊坊以及沧州。在如上几种构想中，京津两个大都市都要尽量覆盖更大的区域，已经完全打破了京津冀的既有行政区划限制，使得京津大都市的辐射力可以越过行政单元边界拉动环京津地区的发展。调整行政区划后，不会存在某个区域过度发展而邻近区域发展不足的问题，邻近区域在交通、通讯、产业、教育等诸多方面都可以进行一体化设计，节点城市可以在更加广泛的腹地均匀布点。

三、城市化进程中的半包围结构：以上饶市和遵义市的凹字形结构为例

（一）江西省上饶市的半包围结构

1. 凹字形半包围结构

行政单元间呈半包围结构的区域也非常普遍，设区市行政单元间以及县级行政单元间都存在这种情况。如图7所示，上饶市行政单元呈凹字形将景德镇市半包围。景德镇市的浮梁县和乐平市与周边隶属上饶市的鄱阳县、余干县、万年县、婺源县和德兴市在区域经济发展中可以实现一体化，但由于行政区划限制，景德镇市周边隶属上饶市的县域行政单元与景德镇市在区域经济发展水平方面存在较大差距，这与前文论及的环京津地区与京津大都市间的差距形成的机理相同。在图7中，上饶市中心地分布在凹字形的右下角，与其能够建立直接联系的县级行政单元包括玉山县、广丰区、上饶县等，可以进一步辐射到铅山县、横峰县和弋阳县，上饶市中心地距离鄱阳县、余干县、万年县整合在一起的区域，以及与婺源县、德兴市整合在一起的区域均较远，尤其是在与鄱阳县、余干县整合在一起的区域建立联系的过程中，需要通过狭窄的万年县，因此在城市化进程中，上饶市中心地与景德镇市的行政区划不能进一步理顺，在一定程度上影响其对凹字形的左边区域的辐射。因此对于图7的情况，需要对整个区域内的县级行政单元在景德镇市与上饶市之间重新进行分割，使两个中等城市中心地能够在合理的腹地内发挥更大的辐射作用。

2. 解决方案：景德镇由“1+2”结构拓展为“1+7”结构

只有进一步理顺景德镇市与上饶市间的关系，凹字形两侧区域的某些县级行政单元才能避免在城市化进程中被边缘化。为此，可以按照区域经济发展的邻近原则在区域间进行整合：景德镇市可以由“1+2”结构扩展为“1+7”结构，即在原来的景德镇市、浮梁县、乐平市整合的基础上再将余干县、万年县、德兴市、婺源县整合，突破行政区划限制，将凹字形两侧的区域与景德镇市整合。这样，上饶市中心地就不必绕过狭窄的万年县辐射余干县和鄱阳县。上饶市中心地只需对玉山县、广丰区、上饶县、铅山縣、横峰县、弋阳县进行整合，推进凹字形的东南区域的城镇化进程。按照如上设计，景德镇市作为区域中心的角色可以得到进一步强化，自身的发展状况不会受到影响，却能够拉动腹地城市化水平的提升，这就是区域经济发展进程中由于区域经济合作而带来的帕累托改进，与此同时上饶市城镇化的负担也可以减轻。

（二）贵州省遵义市的凹字形半包围结构

1. 凹字形半包围结构分析

图8展示了原遵义县与原遵义市（汇川区+红花岗区）间的行政区划关系。原遵义县行政区划呈凹字形，在凹字形两侧的中心为汇川区和红花岗区。受行政区划的限制，原遵义县凹字形两侧区域不能整合在一起进行城镇化，同时也不能与汇川区或者红花岗区突破行政区划界县构建一体化的城镇体系。但是从图8可以看出，汇川区、红花岗区整合在一起的区域面积较小，在遵义市发展过程中能够发挥中心城市作用的空间有限。凹字形两侧区域需要分别进行城镇化或者分别与播州区（原遵义县）中心地建立联系，遵义县的城镇化水平长期内不能得到提升，汇川区、红花岗区整合在一起的区域的核心作用也难以提升。行政单元间没有理顺关系同样是该区域城镇化水平提升的重要瓶颈。从乡镇行政单元入手调整三个行政单元间的关系，可以为在较广泛的区域内提升城镇化水平创造条件。

2. 解决方案：裁弯取直重新界定乡镇行政单元的归属

在最新一轮的行政区划调整中，对原遵义县进行了裁弯取直，对某些乡镇行政单元的归属重新进行了界定。具体调整方案为：将原隶属遵义县的山盆镇、芝麻镇、沙湾镇、毛石镇、松林镇等划归汇川区管辖，将原隶属遵义县的新舟镇、虾子镇、三渡镇、永乐镇、喇叭镇和遵义市汇川区管辖的北京路街道划归红花岗区管辖。原遵义县减去如上划分出去的区域设立为播州区。调整后的行政区划中，播州区较原遵义县的面积缩小，原遵义县凹字形的两侧区域分别划归了新的汇川区和新的红花岗区。新的汇川区呈“┏”形，新的红花岗区呈“┛”形，原先存在的问题在一定程度上得到解决，新的行政区划下，每个市区都能够以各自的中心地为核心构建高效互动的城镇体系。

四、城市化进程中的准包围结构：以沧州市与沧县的关系为例

（一）准包围结构分析

从图9可知，沧州市几乎被沧县全部包裹，仅有很少的部分与青县连接，形成C环形格局，这种情况既不同于前文论及的全包围也不同于半包围，从沧州市与沧县的位置关系看，沧州市应该是沧县的中心，但由于行政区划限制，二者并没有整合。这种格局使得沧州市和沧县的发展都受到了负面影响。与前文论及的遵义市情况相似，为了促进沧州市对腹地的影响也需要对既有行政区划进行调整。与河北省的其他设区市相比较，沧州市的核心城区面积相对较小，对腹地城市化的拉动力也相对较小。调整行政区划，理顺沧州市与沧县的关系，以沧州市中心地为中心，在更大腹地内构建一体化的城市体系成为推进沧州市城镇化水平进一步提升的重要条件。

（二）解决方案：沧县一分为三并分别设置子中心城市

在京津冀协同发展背景下，沧州市与沧县的这种行政区划关系必须进行调整。沧县呈C环形将沧州市包围，即使调整行政区划，也要对沧县进行分隔，在分割出来的子区域中分别设置子中心，并与北部的沧县整合在一起，围绕沧州市的核心区域构成“一核+四星”的发展格局。“一核”即原沧州市的核心区域，“四星”分别是以沧县为核心通过整合兴济镇、薛官屯乡、姚官屯乡、李天木乡、风化店乡而成的区域，以捷地乡为子中心通过整合旧州镇、仵龙堂乡、刘家庙乡、汪家铺乡、捷地乡、张官屯乡而形成的区域，以纸房头乡为子中心通过整合杜林乡、大官厅乡、杜生镇、崔尔庄镇、高川乡、黄递铺乡、大褚村乡、纸房头乡而形成的区域，北侧的青县中心地。在与青县整合的过程中，由于青县面积较大，可以考虑将新兴镇或其他附近乡镇，作为青县的子中心，从而使沧州市核心城区外围的子中心城市排列更加整齐。当然，沧县行政区划调整方案除了前文提及的之外，还可以有其他多种方案。例如将沧县分为两个部分，或者将沧县的兴济镇、薛官屯乡一侧的某些乡镇与青县整合，剩余的其他乡镇可以作为另外一个区域。无论按照何种方案调整行政区划，只有沧州市核心区域与外围腹地间的关系被进一步理顺，沧州的城市化进程才会进入快车道。

五、城市化进程中的飞地结构：以平顶山市和张家口市为例

（一）平顶山市的飞地结构分析

1. 石龙区与平顶山主城区分离

飞地型城区结构即城市核心区被非核心城区分割为两块以上的区域，由于历史原因，现在有很多设区市的核心城区处于这种状态。飞地型城区使得核心城区不能连成一片，影响城市化快速推进。图10显示了平顶山市核心城区被分为两块的情况。平顶山市的核心城区由新华区、卫东区、湛河区以及石龙区构成，石龙区与图中的A区即卫东区、湛河区、新华区整合在一起的区域之间由宝丰县相隔。因此石龙区由于与A区不能整合在一起，平顶山核心城区的影响力会在一定程度上被削弱。从这里可以看出，飞地型城区也成为影响核心城区对腹地施加影响和促进核心城区进一步发展的负面因素。在核心城区较小时，需要通过集聚力量不断扩展对腹地的影响力，这时处于吸收发展模式。在核心城区较大时，需要通过分散发展方式对腹地产生影响，这时可以在与核心城区一定距离范围内设置子中心，从而增加核心城区向腹地的扩展速度，也可以进一步降低核心城区在城市快速扩展过程中引发的城市过度发展问题。但是平顶山市这样的飞地型核心城区的建构方式是历史形成的，从图10中可以看出，A区面积并不算大，核心城区还处于“摊大饼”向腹地蔓延阶段，因此石龙区与A区分散发展的局面必须通过行政区划调整才能够整合在一起。

2.解决方案：分割宝丰县分别并入石龙区和新华区

行政区划调整的目标是让石龙区与A区整合在一起，调整方案并不是唯一的。图10的调整方式是将宝丰县划分为两部分：其一为以宝丰县中心地为核心，将肖旗乡、石桥镇、闹店镇、李庄乡、周庄镇整合在一起，设立宝丰区，即图中的E区；其二是以石龙区中心地为核心，将观音堂乡、大营镇、前营乡、赵庄镇、张八桥镇整合在一起，扩展石龙区的面积，即图中的D区。通过如上调整，D区、E区和A区就完全整合在了一起，石龙区的面积也得以扩大，可以更好地在更大的范围内构建起城镇体系。在做出如上调整的基础上，还要对鲁山县做出调整，以便能够从西侧对D区、E区、A区更好地进行呼应。根据图10，以鲁山县中心地为核心，需要整合仓头乡+梁洼镇+张店乡+辛集乡+马楼乡+张良镇+磙营子乡+张官营镇，即G区，与A区、B区、C区、E区、F区充分整合，在鲁山县行政区划内以“先东后西、以东带西”的方式推动城镇化水平提升。

（二）张家口市的飞地结构分析

1. 宣化区飞地与主城区被分割

目前张家口已经对行政区划进行了调整，调整后的行政区划改变了过去市区分散、存在多块飞地的发展局面。行政区划调整前，张家口市区由桥东区、桥西区、宣化区（两块区域）、下花园区等构成。从图11可以看出，下花园区距离桥东区+桥西区较远，中间有原宣化县相隔，宣化区也分为两个部分，其中一部分位于桥东区与下花园区之间的原宣化县内，看上去像一个孤岛，另外一部分位于原宣化县的东侧一角，与下花园区相邻。从图11可以看出，行政区划调整前，张家口市区实际上分为三部分：其一为桥东区与桥西区整合在一起的区域；其二为原宣化区西侧区域；其三為原宣化区东侧区域与下花园区整合在一起的区域。每个区域的面积都不大，很难像其他城市的市区由于集中连片而形成较大的聚合整合优势。张家口虽然近邻北京，但由于行政区划限制，北京的大都市辐射力被禁锢在北京行政区划内，张家口成为环京津贫困带上的重要组成部分。由于市区面积过于分散，张家口在长期内不能形成较强的凝聚力，承接大都市职能的能力以及向周围腹地辐射城市影响力的能力都相对较弱。因此，调整行政区划成为张家口克服城市化瓶颈的重要前提。

2. 解决方案：宣化县与宣化区整合为新宣化区

在京津冀协同发展背景下，河北省的很多设区市都在调整行政区划。张家口在行政区划调整过程中，主要对市区做了如下变化：将原万全县、原崇礼县变更为万全区、崇礼区；将原宣化县辖区内的大仓盖镇、东望山乡划归桥东区管辖，将原宣化县辖区内的沙岭子镇、姚家房镇划归桥西区管辖；撤销原宣化区，并将除大仓盖镇、东望山乡、沙岭子镇、姚家房镇之外的原宣化县的部分乡镇与原宣化区整合，组建目前的宣化区；桥东区、桥西区和下花园区不变。张家口的行政区划调整后，每个行政单元内不再存在飞地。从图11可以看出，原宣化区的两块区域与周围的宣化县整合，宣化区集中连片，将下花园区与桥东区、桥西区连接在了一起。新的行政区划中，桥东区、桥西区和下花园区面积较小，万全区、崇礼区和宣化区面积较大。在三个面积较大的市区中，宣化区将崇礼区、下花园区、桥东区、桥西区整合。根据前文，这次行政区划调整，并非简单变更行政单元名称，对乡镇行政单元也做了微调。表面上看，张家口的市区面积在迅速扩大，实际上则是理顺了各个县（区）级行政单元的关系。新的行政区划使得张家口市区更易与北京市整合发展。在京津冀协同发展背景下，张家口为更好地承接来自北京疏解出来的职能提供了空间，张家口的城镇化进程效率得以提升。

六、城市化进程中的部分嵌入结构：以淄博市和滨州市为例

（一）淄博市部分嵌入滨州市

由图12可见，滨州市与淄博市的行政区划关系属于嵌入结构，在构建城市体系过程中，滨州市的南端由于淄博市的部分区域嵌入，城市体系的构建在一定程度上受到影响。滨州市辖无棣县、沾化县、阳信县、惠民县、邹平县和博兴县等县级行政单元，其中心地位于行政单元南侧一角，虽然能够很好地将博兴县整合在一起，但整合邹平县有一定难度。这种部分嵌入的行政区划关系虽然不会对淄博市构建城市体系造成负面影响，但对滨州市的影响较大。如果能够调整行政区划，例如将高青县和桓台县并入滨州市，或者将邹平县并入邻近的其他设区市的行政单元，滨州市构建城镇体系的速度就会提升。

（二）解决方案：博兴县与邹平县并入淄博市

该区域调整行政区划的方案可以有很多种，其目标都是解决部分嵌入引發的问题，以利于每个行政单元以既有设区市中心地为核心构建起城市体系。如图13所示，具有相同阴影的区域是原先的行政单元，用粗实线围起来的是拟调整的行政区划，主要做如下变动：将原滨州市的博兴县和邹平县划归淄博市，新的滨州市辖沾化县、惠民县、阳信县和无棣县；将原东营市的广饶县划归淄博市管辖，新的东营市辖垦利县、利津县和河口区；将原淄博市的沂源县划归莱芜市管辖，新的淄博市辖博兴县、邹平县、高青县、桓台县、广饶县、临淄区、周村区、淄川区、博山区等；将原济南市的章丘市划归莱芜市管辖，新的莱芜市辖章丘市和沂源县；新的济南市辖商河县、济阳县、历城区、长清区、平阴县。行政区划调整后，不存在部分“嵌入”问题，每个区域下辖县级行政单元不多，都能够以中等城市中心地为核心构建起城市体系。滨州市和淄博市都会进入城市化的快车道。尤其是邹平县不会由于部分嵌入问题而在城市化进程中被边缘化。

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[责任编辑 张桂霞]