网络借贷平台的监管权分配与监管规则协同

冯辉

摘 要：在混业金融背景下，完善网络借贷平台已有法律监管规则的核心，是构建涵盖信息中介与小额贷款机构在内的一体化监管模式，合理放开中介类、增信类、借贷类和衍生类等各类业务，以公共产品供给为理念解决监管权分配和监管规则协同等体制性难题。监管权的纵向分配，应将业务许可、风险控制检查等审批权、强制权和处罚权转移给地方，中央监管机构保留审慎监管和紧急裁量等权力。监管权的横向协调，应利用网络借贷平台在地方监管层面没有分业监管束缚的契机，加速向地方转移机构监管权和行为监管权，完善权责对等、培养地方监管机构对混业金融机构及业务监管的经验与能力。科学合理的监管规则体系，应当能够促进法律规则与行业性监管规则、平台内监管规则的协同，尤其是能够在三者之间形成常规化的衔接与转换机制，从而在监管、产业发展和社会公共利益之间实现平衡。

关键词：网络借贷平台；监管权分配；地方监管权；监管规则体系；规则协同

中图分类号：D912.28 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2018）10-0091-08

一、问题的提出

网络借贷是互联网金融的核心组成部分，在实践中因为方便、快捷、可用性强等特点，对增加投资者的财产性收益、改善社会融资环境以及增加商业性金融的竞争性供给等均起到了重要的作用。但因其发展过快，相应的法律规制未能及时跟进，也导致其成为了各种金融违法犯罪行为的重要源头之一。就网络借贷的法律监管而言，作为债权债务连结与处理中心的P2P（个体网络借贷）公司和网络小额贷款公司等网络借贷平台无疑是法律监管的重心。为了进一步强化对网络借贷平台的监管，2015年10月，央行等10部门联合颁布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《互联网金融意见》），其中将网络借贷划分为个体网络借贷（又称“P2P网络借贷”）和网络小额贷款。2016年8月，银监会会同工业和信息化部、公安部、国家互联网信息办公室等部门发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（以下简称《信息中介机构办法》）作为个体网络借贷的具体监管规则。上述网络借贷平台监管新规的重点是限定平台的业务范围，以及加强对平台的市场准入和违法责任追究，总体上体现出我国金融监管一以贯之的管控性理念和模式。按照《互联网金融意见》的规定，个体网络借贷平台被定位于信息中介，“应为投资方和融资方提供信息交互、撮合、资信评估等中介服务，不得提供增信服务，不得非法集资”。《信息中介机构办法》采用负面清单的方式落实了上述监管原则，在第10条列出了平台禁止从事的业务种类。除了兜底条款外，平台被明令禁止（含受托）的业务包括：为自身融资；接受或归集出借人资金；提供担保；违法宣传或推介融资项目；发放贷款（法律法规另有规定的除外）；拆分融资项目的期限；自行发售理财等金融产品或代销金融产品；开展类资产证券化业务或实现以打包资产、证券化资产、信托资产、基金份额等形式的债权转让行为；与其他机构投资、代理销售、经纪等业务进行混合、捆绑、代理（法律法规和网络借贷有关监管规定允许的除外）；虚假片面宣传或促销，损害他人商业信誉，误导出借人或借款人；向借款用途为投资股票、场外配资、期货合约、结构化产品及其他衍生品等高风险的融资提供信息中介服务；股权众筹。除了少数明显违反其他法律法规的内容，上述“负面清单”基本覆盖了网络借贷平台在实践中的主要业务种类。但从实践来看，这种以事前准入和事后惩戒为核心的监管模式未能有效地解决网络借贷平台发展中的负外部性问题，还对网络借贷产业的发展和金融监管的公信力造成了损害《互联网金融意见》将网络借贷强制分割和限定为个体网络借贷和网络小额贷款，《信息中介机构办法》的适用对象也限定于前者。这种两分法的初衷是风险隔离，但却背离了网络借贷的客观规律以及当下的产业发展实践。。在混业金融背景下，以网络借贷为代表的互联网金融在业务原理上有诸多与传统金融的不同之处，因此在对法律规制的需求上也有许多特殊性需要慎重考量郭喜才：《互联网金融风险及其监管研究》，《江西社会科学》2015年第7期。。本文拟以监管权分配和不同监管规则之间的协同为核心，对这两个具有体制性、整体性且网络借贷平台监管新规目前尚缺乏明确规定的问题作一番探讨，希望能够对完善我国网络借贷平台的法律监管有所裨益。

二、网络借贷平台监管权的纵向分配与横向协调

（一）网络借貸平台监管权的纵向分配

监管权的纵向分配是指中央与地方的金融监管权划分。中央集权是我国金融监管体制的一大特点，对于证券公司、商业银行、保险公司等系统重要性金融机构，由证监会、银监会和保监会依法实行全国范围内的垂直监管2018年两会期间，国务院宣布启动新一轮机构改革，原银监会与原保监会合并为中国银行保险监督管理委员会。由于银监会、保监会的机构调整并未从根本上改变监管职能，而且并不涉及本文的论述重点，因此为了保持行文逻辑的一致，除非有特别的必要，否则本文均使用机构改革之前的名称。。在理论上，集权性监管可以提高监管规则的执行效率，并防止监管标准不统一引发地方之间的不正当竞争或市场主体的监管套利。但在实践中，监管链条越长、监管对象数量越多、类型越复杂，集权性监管的效果就越弱，反而会激发市场主体的投机心理See By Dan Awrey， “William Blair and David Kershaw， Between Law and Markets： Is There a Role for Culture and Ethics in Financial Regulation”， 38 Delaware Journal of Corporate Law， 232（2013）.。近年来，随着小额贷款公司、融资担保公司、网络借贷平台等新兴金融组织的大规模发展，集权性监管的上述弱点愈发明显。以上述三种金融组织为主要代表，地方政府被赋予了法定的监管职责，地方金融监管权也得以正式确立参见《关于小额贷款公司试点的指导意见》（央行、银监会，2008，以下简称《小额贷款公司意见》）及各地方颁布的配套管理办法、《融资性担保公司管理暂行办法》（银监会等，2010，以下简称《融资性担保公司办法》）及各地方颁布的配套管理办法，以及《信息中介机构办法》的相关规定。。

以互联网金融为代表的新型产业对监管具有多元化的诉求。传统的以市场准入和惩戒为核心的管控型监管难以满足新兴产业对监管的需要。法律监管规则具有公共产品的功能，不仅需要在市场准入和违法责任上发挥作用，更应在标准化、风险控制、信息披露、消费者权益保护等问题上塑造规则性的基础设施，从而促进新兴产业的可持续发展，进而在监管与产业利益、社会公众利益之间形成平衡。从公共产品供给理论来看，一般情况下，由于消费的非排他性，公共产品不仅面临着供给不足即投资者不足的问题，還面临着产品质量不高的风险See Matthew H. Kramer，“Paternalism， Perfectionism， and Public Goods”， 60（6） The American Journal of Jurisprudence， 16（2015）.。就金融监管而言，分散的市场主体或其行业组织无法替代监管机构，制定监管规则是后者的法定职责。释放出地方监管权，实际上是鼓励公共产品供给主体的多元性和竞争性，有助于提高监管规则的针对性与实际效果。

从《关于小额贷款公司试点的指导意见》、《融资性担保公司管理暂行办法》（包括各地方颁布的二者的配套管理办法）以及《信息中介机构办法》等既有的监管规则来看，目前监管权的纵向分配有两个特点。首先，地方监管权的主要内容是设立、变更与终止等程序性监管权，以及在中央监管权框架下的日常监管权，业务范围界定等实质性监管权则保留在中央。比如《信息中介机构办法》虽规定“各省级人民政府负责本辖区网络借贷信息中介机构的机构监管”，各省级地方也颁布了小额贷款公司的属地监管办法，但网络借贷平台的业务范围仍由《信息中介机构办法》、《小额贷款公司意见》等界定，体现中央监管机构的意志。融资性担保公司的业务审批权尽管划分给了地方，但其业务范围仍然由《融资性担保公司办法》直接规定，并在实践中通过解释或变更监管规则、“叫停”业务等形式将实质性监管权集中在中央。其次，强化地方的风险处置义务，抑制地方金融监管的多元化目标。突出地方的风险处置义务是上述地方性金融机构监管规则的共性。从规则本身来看，该义务主要体现为“会同有关部门建立融资性担保行业突发事件的发现、报告和处置制度，制定融资性担保行业突发事件处置预案，明确处置机构及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置融资性担保行业突发事件”（《融资性担保公司办法》第44条），以及“建立网络借贷行业重大事件的发现、报告和处置制度，制定处置预案，及时、有效地协调处置有关重大事件”（《信息中介机构办法》第36条）。但从实践来看，风险处置义务的本质主要是救助问题机构和维持社会稳定（补偿投资者损失）2014年8月，国务院颁布了《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》，令人不解和遗憾的是，这一金融监管纵向分权的纲领性文件在公开渠道却无法查询。从有限的资料来看，该文件的主要精神一是承认地方金融监管权，二是强化地方金融监管在风险处置中的义务。参见周学东：《央地金融监管职责的边界与协调》，《上海证券报》2015年3月24日，第8版。作者系中国人民银行南京分行行长、党委书记兼国家外汇管理局江苏省分局局长。。二者归结为一点，都是要求地方政府予以资金投入，实际上是将监管权与救助和补偿义务捆绑，要求地方政府对地方性金融机构承担一定意义上的连带责任比如《小额贷款公司意见》规定：“凡是省级政府能够明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司的风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。”另参见何小勇：《非法集资犯罪规制的中国式难题——以地方政府处置办的设立与受害人的损失退赔为视角》，《政治与法律》2017年第1期。。与中央有所不同，地方金融监管的目标更加多元化，“地方政府希望通过网络借贷汇集资金有效支援本地企业发展，并可通过发展金融服务业增加地方财政收入。”姚海放：《网络平台借贷的金融法规制路径》，《法学家》2013年第5期。特别是在地方融资存在诸多禁止和限制的情况下，促使地方性金融机构为本地经济增长提供融资渠道，是不以中央意志为转移的客观需求在地方政府发债权受到严格限制、土地财政的可持续性趋弱且对产业结构和民生保障的负外部性越来越大的情况下，地方融资平台和地方性金融机构成为满足地方金融需求的两大支柱，当然，也是中央金融监管的重心所在。参见刘志伟《地方金融监管权的理性归位》，《法律科学》2016年第5期。。从目前的监管规则及其实践来看，中央对于地方金融监管的多元化需求采取了抑制的态度。强化地方的风险处置义务并抑制地方的多元监管需求，形成了权利与义务、风险与收益的不对等，不仅削弱了金融监管纵向分权的效果，在中央客观上无法监管数量众多的地方金融机构并依赖地方保证金融风险处置及时性的约束下，这种局面导致了监管博弈的格局中除了中央监管机构与地方性金融机构之外，还增加了中央与地方的博弈，使得管控型的监管困局变得更加严重和复杂，也降低了监管规则作为公共产品的供给效率和质量。

从解决问题的角度来看，首先，科学分配央地监管权的核心暨难点是在合理扩大地方监管权与统一金融监管标准之间形成平衡。即使保证中央对风险控制标准的制定权和监管中的紧急裁量权（比如“叫停”），如果将业务范围的界定权完全划分给地方，允许各地方自主决定辖区内登记的网络借贷平台的业务范围，特别是增信类业务和借贷及衍生类业务增信类业务以信用评级、担保和风险赔偿基金为代表。借贷业务主要是平台介入债权债务转让之后形成的利差收益。衍生类业务接近混业金融，比如对融资项目与投资款进行拆分和错配，将具有不同期限、金额和收益要求的资金供给和融资需求予以组合；以格式条款取得出借人同意并以自有资金提供担保后，将资金池里的沉淀资金用于投资；对债务人违约形成的不良资产予以收购后重组成新的融资项目；以及资管证券化为代表的资产管理业务，即平台以融资者的特定项目收益或者担保物蕴含的收益为担保，设计出理财产品公开发售，吸入资金后向融资项目投资，从而将借贷变为理财。这些业务均为《互联网金融意见》和《信息中介机构办法》所禁止，网络借贷平台被限定于“为投资方和融资方提供信息交互、撮合、资信评估等中介服务”的信息中介。即使是允许开展的资信评估业务，实践中平台开展的信用评级业务并非仅具有中介功能的资信评估，而具有较强的增信功能，对监管的要求也不同于中介类业务。，在“洼地效应”的影响下也难免会导致监管碎片化、地方不正当竞争和监管套利。在集中整顿网络借贷的当下，尽管目前以《互联网金融意见》和《信息中介机构办法》为代表的监管新规塑造出P2P网络借贷和网络小额贷款“分而治之”、将P2P网络借贷限于信息中介平台的管控型格局，但长远看来，放开平台混业经营、制定统一的“网络借贷平台监管办法”是大势所趋。在此前提下，将平台业务范围的界定权和相应的风险控制标准的制定权保留在中央是有必要的。但是一方面，应加强地方对中央金融监管立法的参与，同时对于暂不全盘放开、采取先行试点的增信类业务和借贷及衍生类业务，可以由试点地方独立制定监管规则，待全盘放开后再对地方性规则予以整合，以形成监管立法权的央地衔接如果基于风险控制的考虑暂不全面放开网络借贷平台的业务范围，除了可以采取个别试点外，还可以根据各个省级地方的金融市场发展程度、金融监管基础设施建设水平以及监管机构能力的不同划分出相应的区域板块，分别允许在其区域内注册的网络借贷平台开展中介类业务、增信类业务（含中介类业务）和借贷及衍生类业务（含中介类业务和增信类业务），并予以动态调整，借此对网络借贷平台的业务范围进行阶梯性、差异化的准入措施。这种方法虽然会造成资源分配不均衡，但一来便于集中监管范围，二来也符合当下网络交易借贷平台（尤其是开展增信类和借贷及衍生类业务的平台）的实际分布情况。截至2016年底，正常运营平台数量排名前三位的是广东、北京、上海，数量分别为473家、461家、331家，三地占全国总平台数量的比例为51.67%，而宁夏、吉林、黑龙江、甘肃、海南、青海6省的正常运营平台数量总和才为32家。参见《2016年中国网络借贷行业年报》，http：//www.wdzj.com/news/yanjiu/52614.html，2018-03-24。。另一方面，以《融资性担保公司办法》的既有规定为基础，应进一步将网络借贷平台的业务许可、风险控制检查等具体的审批权、强制权和处罚权转移给地方，由地方颁布实施细则，依法实行类型化、差异化监管，中央监管机构保留审慎监管和紧急裁量等权力如果不能一步到位全部放权给地方，也可以暂时将一些具有系统性风险影响的衍生业务（比如资产证券化）的上述监管权力保留在中央金融监管机构。。需要注意的是，地方金融监管机构是省级地方政府的部门，与中央金融监管机构之间并非上下级关系。因此在立法中不仅要合理分配监管权，还应对双方的议事协调机制予以明确规定，特别是中央监管机构在行使“叫停”等紧急裁量权之前，应设置法定的程序听取地方监管机构的意见。其次，风险处置义务不能成为一种负担。即使是对体量和规模目前并不占据主导地位的地方性金融机构，在央地权责分配不对等、财政事权与支出责任不匹配的情况下，更不能再将金融风险处置机制这一公共产品的供给义务甩给地方。就救助问题机构和补偿投资者损失而言，关键是要运用风险分担的思路、引入金融工具增强救助和补偿的能力。

（二）网络借贷平台监管权的横向协调

网络借贷平台监管权的横向分配是指同一级别的监管机构之间监管权的划分。由于地方金融监管由省级地方的“金融办”等部门统一负责，不存在监管权的内部分配问题，所以要解决的主要是在允许平台开展混业经营以后，如何在分业监管的体制下通过不同监管机构之間的分工与协调，有效监管平台的混业金融业务。从公共产品的理论来看，某些公共产品因自身特点而需要多个主体共同投资和建设，因而需要对不同主体的权责予以明确，通过特定的制度安排激励主体间的协作，保证供给的效率和质量See Scott M. Sullivan，“Private Force/Public Goods”， 42 （2） Connecticut Law Review， 878（2010）.。

我国金融监管基本的制度设计是央行主要负责审慎监管（包括风险监测等宏观审慎监管和资本充足率、不良资产率等微观审慎监管），证监会、银监会和保监会（以及改革以后的“银保监会”）按照分业监管原则，主要负责相应金融机构的行为（以及组织机构）监管当然，在管控型监管模式下，这种监管权的划分主要停留在《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国保险法》等法律的规定之中。实践中，央行直接行使行为监管权叫停特定金融业务的例子时有发生，三大分业监管机构在各自的监管规则中引入审慎监管（特别是微观审慎监管）的情形也比较普遍。审慎监管与行为监管的划分在我国当前的金融监管实践中表现得并不清晰和充分，特别是央行确实在强化审慎监管职能，但也屡屡以“最后的守夜人”、“底线监管者”等身份实施行为监管。参见刘迎霜《论我国中央银行金融监管职能的法制化——以宏观审慎监管为视角》，《当代法学》2014年第3期。。近年来，央行日益强化宏观审慎监管职能和金融监管协调职能，“三会”随着监管对象（机构或业务）的扩容（比如期货、股权众筹等主要由证监会监管，金融资产管理公司、信托投资公司、金融租赁公司、理财产品等主要由银监会监管，保险资产管理公司主要由保监会监管），也逐步从单纯的机构监管模式过渡为机构监管基础上的功能监管模式。混业型网络借贷平台的出现，进一步凸显出机构监管模式的不足，在处理违法案件、整顿行业秩序、加强行业监管的过程中，功能监管模式也得到了强化。2016年4月，国务院办公厅发布了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》（以下简称《整治方案》），提出了“穿透式监管”的原则，“应综合资金来源、中间环节与最终投向等全流程信息，采取‘穿透式监管方法，透过表面判定业务本质属性、监管职责和应遵循的行为规则与监管要求。”不过，尽管社会各界对我国金融监管体制改革的走向一直有“超级金融监管机构”（将“一行三会”合并）刘晓星、卢菲：《金融监管模式选择：从牵头模式向统一监管模式的过渡》，《现代财经》2012年第10期。、“双峰监管”（央行内设“金融稳定局”负责宏观审慎监管；抽调原“三会”中的风险控制人员，组成“审慎监管局”负责微观审慎监管；整合原“三会”市场监管和投资者保护职能，成立“金融市场监管委员会”负责市场行为监管）吴云、史岩：《监管割据与审慎不足：中国金融监管体制的问题与改革》，《经济问题》2016年第5期。等多种建议，但从2018年国务院机构改革的结果来看，监管层（及决策层）当下似乎更倾向于在维持既有监管格局的基础上微调（将“一行三会”变为“一行两会”），以扩大范围、强化力度和促进效果为核心，加强监管机构在立法与执法中的协调。正如《互联网金融意见》所强调的，要依托“金融监管协调部际联席会议”制度加强互联网金融企业的监管协作，《整治方案》也提出成立央行牵头，银监会、证监会、保监会、工商总局和住房城乡建设部等共同组成的“整治工作领导小组”，并结合互联网金融企业的属地组织特点对央地协调进行了专门规定具体内容是：在省级政府领导下，各中央金融管理部门的省级派驻机构与各省级金融办共同负责整治。对于产品、业务交叉嵌套，需要综合全流程业务信息以认定业务本质属性的，建立数据交换和业务实质认定机制，认定意见不一致的由领导小组认定，必要时组成联合小组整治。相关牵头部门确有需要获取从业机构账户数据的，经过法定程序后给予必要的账户查询便利。。

对从事混业金融业务的网络借贷平台来说，在分业监管体制和穿透式监管原则下，程序意义上的多头监管、重复监管是客观的，并且也胜过监管真空、缺位、模糊等监管不确定性导致的风险。关键是要按照公共产品供给而非管控的理念实施监管，避免监管标准不一或发生冲突。尤其是在实施穿透式监管的起步阶段，在具体的识别原则、指标和方法上应当强化监管机构的协调，以及监管程序的透明，汲取地方监管机构、行业协会和市场主体的意见，并保障利害关系人的异议权。这就需要促进监管机构之间议事协调机制的实体化、常态化、功能化，及时回应市场主体对公共产品型监管的需求。此外，应利用网络借贷平台等地方性金融机构在地方监管层面没有分业监管束缚的机会，加速向地方转移机构监管权和行为监管权，在特定范围内完善权责对等、培养地方监管机构对混业金融机构及业务监管的经验与能力。在此基础上，证监会、银监会、保监会应当着重个别平台的风险控制，即强化微观审慎职能，央行着眼于网络借贷行业特别是借贷及衍生类业务的系统性风险控制，即强化宏观审慎职能。如此一方面可以完善网络借贷平台监管权的纵向分配与横向协调，另一方面也可以为金融监管体制改革引入“双峰监管”积累相应的经验。最后是应加强监管立法协调，避免把类型化立法变成部门立法。监管类型化的重点是面向不同监管对象的特点予以针对性立法，而不是根据监管职权的划分，由各个监管部门各自为政，如此一来反而会割裂不同监管对象之间的内在联系，损害监管的整体效果。在网络借贷平台的监管立法及配套规则制定中应加强监管机构之间的立法协调，并以法定程序保障地方监管机构、行业协会和平台的参与权。

三、网络借贷平台监管的法律规则与行业性监管规则、平台内监管规则之间的协同

网络借贷是一个高度内生于市场的产业，平台在交易中具有主导地位并掌控交易规则的制定、解释和执行。无论在哪一种经营模式下，平台都是债权债务关系得以发生的前提，“合同条款的形成、资金的流向、借款人资讯的调查、借款本息的收取等都由网络借贷平台亲力亲为。”赖丽华：《P2P网络借贷平台的复合民事法律地位》，《法学论坛》2016年第3期。网络借贷减少了借贷双方的信息成本，使得投融资需求能够更迅速、更精准的匹配，解决了线下借贷市场无法克服或克服成本太高的难题。此外，平台也是整个交易规则的制定者、解释者与执行者。借贷合同的订立与履行、风险控制与违约责任等重要规则，均由平台以格式条款的形式发布、说明与实际操作。这一特点一方面大大提高了网络借贷的效率，另一方面也使平台拥有了显著的优势地位进而导致借贷双方对平台的深刻依赖。同时，平台之间的竞争非常激烈，迫使各个平台在内容和服务上展开差异化竞争以争夺市场份额。这些因素均导致平台自身内部的监管规则对交易的完成具有极其重要的影响。此外，对于一个由众多规模不等、需求不同、风险不一的企业组成的产业来说，行业性的监管规则一方面既能照顾到各个企业差异化的利益诉求，同时也能对这些差异化的诉求予以整合，避免个别成员的利益诉求伤及整个产业。由于这种行业性监管规则的专业性更强，更契合产业发展的实践需要，代表了大多数成员的长远利益，因此执行程度也比较高。相比行业性监管规则和平台内监管规则，正式的法律规则（广义，泛指中央和地方法定监管机构制定的法律、法规、规章、地方性法规及规范性文件等）距离市场的实践需要和产业发展的诉求一般比较远，执行成本一般也比较高See Robert J. Sampson， “When Things arent What They Seem： Context and Cognition in AppearanceBased Regulation”， 125（5） Harvard Law Review Forum， 102（2012）.。

科学合理的监管规则体系，应当能够促进法律规则与行业性监管规则、平台内监管规则的协同，尤其是能够在三者之间形成常规化的衔接与转换机制。但是从我国网络借贷平台的监管实践来看，直接相关的法律监管规则长期处于缺位状态，已有的《合同法》以及其他调整借贷关系的相关法律规范、司法解释并不能完整地覆盖网络借贷平台的监管需求。同时，既有立法对网络借贷平台的定位模糊，忽视行业协会建设，导致长期以来平台内监管规则野蛮生长。一些网络借贷平台利用自身在交易中的优势地位制定格式条款侵犯投资者和债务人权利、实施欺诈行为、违反信息披露义务、挪用或侵占借贷资金等，诚实守信的平台反而无法获得市场的发现和认可，劣币驱逐良币的问题十分突出。直到这种现象引发了大规模的负外部性，大量公众投资者的利益被侵犯，违规、违法的网络借贷平台触发系统性金融风险、危及社会稳定，法律规则才仓促出手，以“矫枉必须过正”的倾向对网络借贷产业予以强行干预。从管控而不是市场的角度选择性地承认网络借贷平台的业务范围，对平台规定大量的强制性义务和禁止性义务。法律监管规则脱离行业发展实际，漠视平台内监管规则甚至试图以此强制性地改变行业性规则和平台内规则，不仅增加了监管成本，损害了产业发展，同时也激发出大量的市场规避行为。“一放就乱、一管就死”的恶性循环本质上就是三类规则未能协同的后果。

实现网络借贷平台监管中法律规则、行业性规则、平台内规则的协同。首先，在根本上需要改变传统的监管模式。监管是一种公共产品，应当内生于市场，吸收、整合行业性规则和平台内规则，并根据行业发展的实际情况以及平台的利益诉求灵活调整。其次，关键是支持网络借贷平台的行业协会建设，尽快构建并完善行业性监管规则。行业性监管规则缺失，是当下网络借贷平台监管规则体系缺乏协同效应、特别是法律规则与平台内规则屡屡冲突的根源。应当“充分发挥好互联网金融行业自律的积极作用，使行业自律与政府监管相辅相成、互为补充，共同担当起互联网金融法律监管的重任。”刘宪权、金华捷：《论互联网金融的行政监管与刑法规制》，《法学》2014年第6期。但形成行业性监管规则的关键，不能局限于从形式上承认行业协会的合法性及功能，而应在确保行业协会自治、真正反映行业整体利益的基础上向行业协会授权，将一般性业务的规则制定权、实施权和处罚权授权给行业协会，委托行业协会实施行业性监管。特别是强制性规定和禁止性规定，除了涉及系统性风险控制的问题可以保留在法律规则之内，其他的均应授权给行业协会制定、解释和执行。如此才能真正形成法律规则与平台内规则的中间地带，并且为三类规则之间的转换与衔接提供可能。目前《互联网金融意见》和《信息中介机构办法》虽然都有关于加强互联网金融行业以及网络借贷行业自律的规定，但距离上述标准仍有较大距离。比如《互联网金融意见》规定“人民银行会同有关部门，组建中国互联网金融协会”，并赋予了其相关的监管权力，包括“按业务类型，制订经营管理规则和行业标准”，以及“明确自律惩戒机制，提高行业规则和标准的约束力”等。2016年3月25日，中国互联网金融协会在上海正式成立《中国互联网金融协会在上海成立》，http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0325/c1001-28227890.html， 2018-03-24。。但从协会的组织结构（会长为原央行副行长，秘书长为央行科技司副司长），以及其成立不久后出台的《信息中介机构办法》的实际内容来看，与很多“官办”行业协会一样，中国互联网金融协会实际上被定位于监管机构的“派出机构”，无法反映行业整体利益，行业性监管规则也无法在法律规则和平台内规则之间实现衔接功能。由于各类互联网金融产业的具体监管规定均将以《互联网金融意见》作为依据，前述做法一旦成为模式加以推广，将严重阻碍互联网金融行业性监管能力的成长。在管控型的监管模式下，官办行业协会重在延伸监管机构的触角，对于促进监管机构与行业、平台之间的沟通效果并无明显作用。转向公共产品型监管，则应承认监管规则、行业性规则和平台内规则的独立性，不宜再由监管部门组建行业协会，而应弱化社团登记、组织管理等法律与政策约束，促成市场自治的行业协会。此外，虽然《信息中介机构办法》规定“省级网络借贷行业自律组织应当将组织章程报地方金融监管部门备案”，并履行“制定自律规则、经营细则和行业标准并组织实施”以及“受理有关投诉和举报，开展自律检查”等职责，但是从实践来看，目前对网络借贷平台的监管规则，仍被监管机构以法律规则的形式垄断，对行业协会的放权十分有限。尽管正式的监管立法工作近期才刚刚起步，但以网络借贷为代表的互联网金融产业已经发展多年，监管者没有必要对行业协会的组织管理能力与行业性监管能力再如此不信任，应加大对行业协会的授权，促进法律规则、行业性规则与平台内规则三者之间的协同在促进自治与合理条件下充分授权的基础上，监管者应重点关注行业协会内部的垄断行为，防止行业协会被行业内的少数寡头所把持和操纵。为此应调整行业协会设立管理中的集权思维，鼓励并支持各地方性行业协会与网络借贷、股权众筹等细分性行业协会的设立与运行，以形成行业协会内部的適度竞争机制。。

结 语

在混业金融背景下，不宜将网络借贷平台强制分割和限定为信息中介与小额贷款机构，而应顺应网络借贷市场发展的客观规律，珍惜我国网络借贷产业历经多年创新、竞争和“试错”形成的来之不易的混业格局。应推动监管成为内生因素，以公共产品供给为理念变革网络借贷平台法律监管的基本模式与核心规则，尤其是监管权的纵向与横向配置，以及监管规则体系中法律规则与行业性规则、平台内部规则的协同。互联网金融的“野蛮生长”客观上为我国金融市场带来了活力与竞争性的力量，即使其存在不同程度和形式的负外部性，也不宜再恪守传统的管控型监管之陈规。希望来自实践的力量也能“倒逼”监管体制的变革，在监管与产业发展以及社会公共利益之间形成平衡。

（责任编辑：徐远澄）