浅谈我国在公共物品提供方面的不足与对策

文/王鹏远

浅谈我国在公共物品提供方面的不足与对策

文/王鹏远

河南大学经济学院

众所周知，公共物品作为一种特殊的物品，具有非排他性及非竞用性，公共物品本身的这种属性决定了市场在配置这种资源方面的失灵，提供公共物品的重担自然而然的落到了政府的头上。而由于政府财政收入的有限性及政府在公共物品提供方面决策机制的不完善会导致公共物品的提供无法满足社会公众的需要。因此指出并深入剖析这一问题，努力寻找其解决之道就显得格外重要了。

公共物品；市场失灵；政府

提供公共产品是政府的重要职能之一。我国正处于有史以来城市化进程最快的时期，城市规模的不断扩大，城市人口的迅速增长，城市中经济单位和社会成员对公共产品的需求急剧增加。但与我国经济增长和城市化水平相比较，城市公共产品供给总体上仍滞后于经济的发展。政府作为公共产品供给的最主要主体，不同层级的政府由于职能不同，提供公共产品的内容是不一样的，除了中央政府提供国防、外交等特殊产品外，地方政府几乎参与了各类公共产品的供给。因此，人们常常感觉到与老百姓生活直接或密切相关的是地方政府，地方政府提供的各类有形的公共设施、无形的公共服务和管理渗透到了人们生活、生产的方方面面。所以，本文认为在现阶段研究城市政府的公共产品供给更具有理论价值和现实意义。

1 目前政府提供公共物品有以下2个方面的矛盾

矛盾一：资源有限性无法满足社会对公共产品需求的增长。随着城市经济社会的快速发展，人们对城市生活环境的要求越来越高，使公共产品供给问题日益凸现。以上海为例进行说明。（1）环境保护公共产品供给不足。上海作为我国经济最发达和城市现代化水平最高的地区，同样面临着严峻的环境保护压力。如在中心城区二氧化硫的浓度高达每平方米0.051毫克，大气尘降每平方公里月平均20.1吨，酸雨出现的频率56.4%以及城市噪声污染。这些问题说明了上海在保护和改善环境的公共产品供给上仍存在较严重的不足，环境保护与持续、快速发展的经济, 与全市人民提高生活质量的迫切要求还不相适应。（2）城市交通等基础设施供给不足。近年来，尽管城市建设取得了很大进展，地铁、高架道路、城市绿地等已成为大城市发展的重要标志，但是，在上海、北京等现代化程度较高的大城市，在人均城市道路面积、人均城市绿地以及万人拥有公共卫生设施等城市公共基础设施指标上，仍然较低，甚至低于全国的平均水平。在城市绿化方面，2009年，上海人均公共绿地面积只有7.33平方米，北京为10.6平方米，这一数字远低于发达国家的平均水平，甚至低于联合国建议的城市最低人均公共绿地面积40平方米。（3）科学教育投入仍显不足。与发达国家和世界著名城市相比，我们在人均指标上仍然相当低下，科学教育投入还处于较低水平。在城市科学方面，如上海，2003年平均每位科学家和工程师科学研究经费约12.6万元人民币，而2001年，欧盟、美国和日本科学家和工程师人均科学研究经费分别为17.1万欧元、18.2万美元和21.2万欧元，差距非常明显。

矛盾二：政府主导的供给机制难以适应需求变化。城市公共产品的供给体制直接影响供给的效率和效果。就目前而言，我国城市城市公共产品在供给机制的主要问题出现在政府供给机制的决策机制难以适应需求的变化。政府决策机制主要受官员任期制、决策风险、道德风险和社会风险等因素的影响。西方国家通过立法形式，规划公共产品的供给方式、机制等，不因行政首长的更迭而变化。而中国政府体制，特别是行政首长的任期制，容易造成短期行为和政绩工程。由于许多公共产品，比如说教育，科技，公共医疗乃至一部分基础设施其投资周期长，经济回收期长或者经济效益低，因此，按照公共选择理论的观点，以个人利益最大化的政府首长由于其任期有限必然会放弃一些投资周期长或者经济效益低的公共产品的供给，从而导致这类公共产品的供给满足不了社会的需求。相反，政府官员为了在自己任期里获得最大的效用，往往加大对投资周期短，经济效益高的公共产品的投入，造成公共产品的供需不平衡，从而影响了城市的长期和可持续发展。政绩工程是政府行为短期化的突出现象。在以经济发展为第一要务背景下，政绩工程的普遍存在有其深刻原因。一方面，以经济发展来评价政府执政的政绩有其客观需要的一面，有助于调动地方政府在其任期内发展经济的积极性，推动地方政府抓住政绩工程来促进地方经济发展。自改革开放以来，地方经济的快速发展来看，不能说政绩工程没有积极意义。但在另一方面，片面追求经济增长的政绩工程，甚至大搞形象工程，劳民伤财，必然挤占了许多经济效益低或者投资周期长的城市公共产品的供给，导致这些领域有效供给不足，甚至给我国城市的可持续发展带来了危害和隐患。

2 有效缓解矛盾的对策建议

对我国城市公共产品供给与需求间存在的普遍矛盾，必须加强对城市公共产品供给有效性的研究。本文认为，基于对公共产品特性的再认识和对现实城市公共产品供给状况的考察，我们与其说我国城市公共产品供给不足，还不如说在城市公共产品供给问题上我国城市普遍存在着制度和机制创新不足。对此，本文强调，一方面，对在目前条件下无法转化公共产品特性领域，政府必须承担供给职责，问题的焦点在于在不断完善和深化政府公共产品供给的体制机制基础上，不断提高政府公共产品供给的有效性和效率。也就是，政府“买单”必须是价廉物美的符合社会公众需要的公共产品，需要探索完善政府公共产品供给的决策体制、运作机制和评价体系。

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