“碳关税”合法性分析——基于 WTO 对相关贸易与环境争端处理

文/姜妍廷



“碳关税”合法性分析——基于 WTO 对相关贸易与环境争端处理

文/姜妍廷

上海大学经济学院

碳关税是国际贸易与气候变化领域的一个热点问题,各国政府和学者探讨的焦点之一是碳关税的征收是否具有合法性,特别是是否符合 GATT 第 20 条的规定,碳关税究竟是新的绿色贸易壁垒,还是 WTO 保护环境豁免,暂时也还没有明确的定论。发达国家征收碳关税针对的不是产品的质量与性能,而是产品的加工过程和生产方法,即 NPR-PPM。本文对 WTO 时期与 NPR-PPM 有关的贸易与环境争端及根据 GATT 第 20 条进行的处理进行了分析,探讨专家组和上诉机构对 WTO 成员方基于 NPR-PPM 采取贸易限制措施的态度和对 GATT 第 20 条的解释的演变,在此基础上分析碳关税是否符合 WTO 规则,特别是 GATT 第 20 条的规定,以及对我国未来发展有哪些启示意义。

碳关税；NPR-PPM；GATT第20条

1 碳关税概念

碳关税是指对未采取相应温室气体减排措施的国家进口的能源密集型和碳密集型产品所征收的二氧化碳排放税。这一概念最早是在2006年由法国总统希拉克提出的,其目的是针对未遵守《京都议定书》的国家的进口产品课征进口税,以避免欧盟在实行碳排放机制后遭受不公平竞争,但最终因一些国家的反对没能付诸实施。

2 碳关税与WTO规则

从“碳关税”的定义可以看出,欧美等发达国家不再只是重视对产品的“终端控制”,更倾向于“从摇篮到坟墓”的全程监控。这就涉及到了所谓的PPM标准,它是针对产品的加工和生产过程所制定出来的一种特定的环境标准,目的在于控制产品的生产过程和生产方法,使其符合特定的环境标准。

世界贸易组织的核心原则之一是非歧视原则,主要包括最惠国待遇原则和国民待遇原则。一般情况下成员方之间的贸易活动是不能违背这些原则的。但是《1994年关税与贸易总协定》(GATT1994)前言明确表示“可持续性发展”为其根本宗旨之一,同时亦通过具体条款如GATT第20条“一般性豁免”允许成员国采取不加歧视的、非扭曲贸易的手段促成包括环境保护在内的各项社会目标的实现。因此,具体到可适用于碳关税问题的WTO规则,除了GATT前言中致力于环境保护和可持续发展的整体目标,更能发挥根本性影响的是GATT第20条(b)、(g)两款涉及环境保护的豁免规定。

虾与海龟案

1.案件简介

海龟是一种高度迁徙的物种,它们经常受到人类直接(剥削其肉、壳和蛋)或间接(在捕鱼时的意外捕获、破坏栖息地和海洋污染等)的影响。1973年,美国《濒危物种法》将5种海龟列为濒危物种,禁止在美国境内、领海和公海捕捞。根据该法,美国要求渔民在捕虾时使用“海龟隔离装置”(TED)。1989年,美国修订了该保护法,增加了第609条,禁止利用可能严重影响海龟的技术捕捞的虾进入美国,除非捕捞国可以被证实拥有捕捞海龟的管制规划,其意外捕捞比例与美国相当,或其捕捞环境没有对海龟造成威胁。

1996年10月,印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国向WTO争端解决机制提出申诉,认为美国对虾及虾制品的进口禁令违反了GATT第1条、第3条和第11条,上述4国还认为,美国不能仅因为加工或生产方法(NPR-PPM)不同就对来自不同缔约国实质相同或类似的进口产品实施差别待遇。美国辩称其措施可以被第20条(b)款和(g)款证明为合法,因为TED的使用既是保护动植物生命或健康的必需的措施,又是平等适用国内国际的生产消费的实施方式。专家组和上诉机构的报告于1998年11月6日获得通过。

2.专家组及上诉机构对NPR-PPM的处理

本案中,美国只对专家组报告中有关第20条的裁定提起了上诉,因此以下主要讨论专家组和上诉机构对第20条的处理意见。

(1)专家组的意见。本案争议的焦点是美国的限制措施是否符合GATT第20条环境例外条款,特别是(g)款和序言的规定。专家组的审查顺序和之前不一样,是先对序言进行审查,再审查是否符合各条款的具体规定。专家组在综合考察了GATT第20条序言、WTO的目的和宗旨以及GATT时期的金枪鱼案例后,认为美国对未经认证国家的虾及虾制品实施进口限制,而经过认证的国家可以不受约束,对情形相同的国家构成了任意的或不合理的歧视。

(2)上诉机构的意见。上诉机构推翻了专家组的关于先审查序言再分析具体条款的裁定,并就第20条(g)款的适用和序言进行了分析。

上诉机构认为根据第20条来判断争议措施的合法性时应分两步:首先,审查第20条各具体条款,判断争议措施能否获得临时正当性;其次,再分析该措施是否符合第20条序言的要求。这一严格而非任意的解释顺序是第20条规定的“根本架构和逻辑”的必然折射,颠倒次序会产生不同的结果。上诉机构认为第20条各项规定是对GATT各实体规则义务的有限制的和有条件的例外。专家组认为美国采取的单边措施构成了序言中任意的或不合理的歧视,不能被第20条序言证明为合法。这种把序言设置在第20条各具体条款之前,否定了成员援引例外的权利,是不合理的。

接下来,上诉机构依据第20条(g)款对美国609条款所采取的进口禁令进行了分析。要符合(g)款,需要满足3个条件:一是该措施的目的是否为了“保护可用尽的自然资源”;二是该措施是否是与保护可用尽的自然资源“有关的”或“与限制国内生产和消费一同实施”;三是该措施是否满足序言的要求。

依据该措施符合第20条(g)款的豁免,上诉机构又根据第20条序言对美国609条款进行了审查。同样,在考察是否满足序言的要求时应考虑该措施不在情形相同的国家构成任意或不合理的歧视手段或构成对国际贸易的变相限制。上诉机构认为美国在实施进口禁令时没有考虑其他国家的具体情况,为达到其保护海龟的目标而要求其他国家采取与本国境内实质相同的计划,这种做法是不被接受的。

上诉机构在报告最后阐述:“我们没有认定环境保护对WTO成员不重要,显然它很重要;我们没有认定WTO的成员没有制定保护诸如海龟等濒危物种有效措施的权利,显然他们能够,并应该有这样的权利;我们没有认定主权国家不能通过双边或多边以保护环境,显然他们不仅应该而且要立即去做。”本案的处理对日后相似案件有重大影响力,即WTO允许成员方在通过多边谈判解决环境问题未果的情况下,采取必要措施(包括单边措施)来保护环境。但此观点遭到了申诉方的反对,他们认为本案的裁决实际上允许成员方基于不同的产品生产过程和生产方法(NPR-PPM)对进口产品进行限制,会破坏WTO成员方的权利义务平衡,甚至会造成贸易保护主义的泛滥。

3 结论与展望

结合上文提到的典型案例,我们可以总结出以下几点。

第一,在WTO争端解决的实践中,专家组一般偏向于贸易,而上诉机构则在贸易与环境之间进行一种微妙的平衡,但如何寻找环境与贸易两者之间的平衡线仍要个案分析,仍没有定律可循。当然,个案固然重要,但根据时间顺序,将DSB有关环境的典型案例进行纵向的比较分析,我们可以发现WTO立场似乎在逐渐演变。在GATT时期,GATT更加倡导平等自由贸易,坚持“贸易优先”原则。与NPR-PPM标准有关的2个金枪鱼案例的专家组报告都强调,基于NPR-PPM标准而采取的贸易限制措施不符合GATT的有关规定,也不能被第20条证明为合法。根据时间先后进行对比很容易看出,WTO争端解决机制的立场正在发生微妙的变化,从一味的禁止基于NPR-PPM标准而采取的贸易限制措施到逐渐倾向于自由贸易与环境保护的平衡。

第二,专家组向贸易倾斜有其背后的原因。专家小组由贸易专家组成,这与WTO的初衷、本质是密不可分的,只要WTO还是世界贸易组织,就不应该期待它同等对待环境和贸易,只能要求它在维护自由贸易的基础上,再关注环境的可持续发展。然而,WTO在这些“绿色税收”、“绿色措施”问题上的态度演变七十对政策制定者来说就是一个暗示——WTO并不会允许自己的贸易规则被用作抵抗气候变化立法的反对者的万能借口。事实上,在气候变化和WTO规则潜在联系的问题上,WTO官方网站以醒目的方式表达了立场:只要有心尊重WTO一些精心设计的条件,为实现某些政策目标而实施的贸易限制是必要的。

[1]李晓玲,陈雨松,“碳关税”与WTO 规则相符性研究[J],国际经济合作,2010(3).

[2]杨芳,低碳经济时代碳关税合法性问题研究[J],法治论坛,2010(4).

[3]何娟,碳关税:新的绿色贸易壁垒抑或WTO环境保护豁免[J],世界贸易组织动态与研究,2010(3).

[4]郑雪娇,碳关税:绿色贸易壁垒旧瓶装新酒[J],经济论坛,2010(9).

[5]李响,“碳关税”合法性分析及中国的对策[D],外交学院硕士论文,2008.