无锡基层社会治理机制创新研究

郁彩虹

（中共无锡市委党校，江苏 无锡 214086）

社会治理理论源于20世纪90年代的西方国家，该理论认为治理是一国各阶层之间互动的过程，突出政府和社会的相互配合与协作，彼此建立伙伴关系，对公共事务进行合作管理以期实现互利共存的结果。近年来，传统社会管理方式面临挑战。服务群众的最前沿在基层，社会矛盾冲突的根源也在基层。因此，基层社会治理就成为缓解社会矛盾的关键，创新基层社会治理机制是实现社会治理现代化的关键。

一、无锡市创新基层社会治理机制的实践探索

近年来，无锡市在加强社会治理机制创新方面深化城乡社区治理，推进政社互动、“三社”联动，严格社区事务准入标准，切实减轻社区负担，促进基层社会治理精细化，激励引导社会组织参与社会事务管理，具体集中表现在以下方面。

1.构建“五位一体”的社区治理体系[1]。近年来，无锡市崇安区上马墩街道落实社区减负任务，完善党建引领、平台支撑、多元共建、居民参与、文化浸润的“五位一体”社区治理体系，努力让社区治理回到“居民自治”的本质。一是通过完善“双向三联”工作机制，丰富“双向三联”工作载体，拓展“双向三联”适用范围，实现党建引领，打造“双向三联”服务品牌；二是通过构筑便民服务平台，构筑党群事务服务平台，构筑公益组织孵化平台，实现平台支撑做强“社会便民服务中心”；三是通过引入多元社区服务，突出社会组织作用，实现多元共建建设“五社公益联盟”；四是通过居民参与做实居民议事会；五是通过文化浸润试点建设“四心感恩”社区。

2.推进“政社互动”创新社区治理机制[2]。近年来，无锡市崇安区以推进“政社互动”为切入口，创新社区治理机制，着眼于解决社区行政负担重、自治功能弱、社会参与不足等问题，构建多维度、系统化、全覆盖的社区治理框架。一是厘清政社各自责任，重构服务平台。划清基层政府“行政权利”和自治组织“自治权利”的边界。理清行政事务和自治事务“两份清单”，重新明确责任主体，理顺社区各类组织关系，实施“清职能、清牌子、清台帐、清创建”四项清理工作，保留和完善“一委一居一站一办”基本框架。二是规范下移行政事务，减轻社区负担。从解决基层反映强烈的社区负担过重问题入手，推动“政社互动”良性发展。三是推动社会协同参与，优化政府购买服务。积极探索和完善社区、社工、社会组织“三社联动”模式，有效提升社会化参与水平。四是实施社区“四联治理”，创新治理体系。在推进“政社互动”中融入社区治理理念，探索实行系统的“四联治理”方式，提高社区治理水平。

3.推进自助管理发展志愿服务事业[3]。近年来，无锡市的志愿服务事业发展迅速，取得了丰硕的成果。构建和谐社会、创建文明城市、扶危济困、讲文明树新风、举办大型社会活动是无锡市开展志愿服务活动的五大中心，先后成立了“市民道德巡访团”“爱心车队”“二泉网络”等志愿者团队，党员志愿者、青年志愿者率先垂范，为社会工作提供了内涵丰富的公民自助服务。一些新型的志愿服务基地在无锡不断拓展，如图书馆志愿服务基地、火车站广场志愿者服务站、新区公益服务园等。志愿服务方式不断丰富，日趋多向，如广场服务、上门服务、结对服务、大型活动服务和专业服务等。

二、当前基层社会治理机制中存在的矛盾和问题

随着改革不断深化和社会发展逐步转型，基层社会治理中的一些矛盾和挑战不断突现。这些矛盾和挑战之所以存在，主要是由于存在以下问题和因素。

1.管控思维的长期影响。由于一些基层政府对社会治理理论及其方式仍然缺乏足够的认知，导致在基层社会治理实践与探索中，仍习惯于“摸着石头过河”，忽略了其中潜在的风险。具体表现为存在“十‘重’十‘轻’”误区，即重强化轻改革、重维稳轻根本、重管理轻服务、重形式轻内容、重标准统一轻条件差异、重全面控制轻激发活力、重政府责任轻社会参与、重权力延伸轻村居自治、重现代技术轻群众工作以及重属地管理轻上级责任教育，导致地方政府在多重指标的“压力型体制”和“政治锦标赛”体制运作方式的制约下，派生出更大规模的行政结构及其经营场域。

2.政府权力下放不充分。基层社会治理效果不理想，与上级政府没有将“含金量”高的权力充分下放给基层政府，使其无法进行灵活治理有相当的关系。尽管在国家层面提倡简政放权、打造服务型政府的理念已深入人心，然而在实践中仍存在一些问题：一是纵向结构上的放权，减少了基层政府各部门之间的横向联系和沟通，影响了资源的横向配置；二是向市场放权不够，有些权力虽已下放，但涉及政府自身利益的权力仍下放得不够；三是受地方和部门利益的影响，上级政府将一些“含金量”较高的审批权仍保留在手中，且有些权力在下放过程中存在水分，“干货”不多。

3.各治理主体之间责任不清。由于社区治理主体之间各自为战现象严重，社区公共领域的合作治理存在职责不清现象。特别是在哪些是政府的责任，哪些是物业公司的责任，哪些是业主委员会的责任等方面，都存在混乱不清的问题。如，有些街道办事处和社区居委会之间缺乏清晰的责任边界，导致政社不分、权责不清。社区居委会的无限责任使其管控思维和统治行为难以遏制，从而将各治理主体纳入“隶属关系”中，使各相关主体之间难以建立和谐的信任合作伙伴关系。在决定社区公共事务过程中，各治理主体之间也缺乏良好的协商性、透明性和回应性，导致基层治理质效与社区公众需求存在较大差距。

4.社区治理队伍缺乏职业化与专业化。近年来，政府强调推进社区工作队伍职业化、年轻化和学历化，然而职业化标准、薪酬、晋升机制却一直未能建立起来。同时，由于收入低下，晋升空间有限，工作内容单调，导致社区工作存在严重的形式主义，公共服务效率低下，社区工作人员流失严重，基层治理缺乏精细化。

三、创新无锡基层社会治理机制的对策建议

社会治理的重点、难点在基层，基层也是社会治理创新的着力点。创新基层社会治理，需要优化社会治理主体格局，创新社会治理机制，培育社区居民参与意识，激发社会组织活力，重视基层社会自治。

1.优化社会治理主体格局。社会治理主体是实施治理行为的能动力量。在新的社会治理格局中，推动多元社会主体合作共治，是社会治理走向现代化的重要标志。其中，党委领导是根本，政府主导是关键，社会协同是依托，公众参与是基础。这就需要既发挥党委、政府的领导和主导作用，又要鼓励和支持社会各方面参与的积极性和主动性，其中既有各类社会组织、企事业单位，又有普通公民、新居民、社区工作者、志愿者等广大社会公众，也有人大代表、政协委员等群众“代言人”，更有党员干部带头参与，从而形成社会治理的整体合力。同时，切实发挥党委领导的政治核心和根本保证作用，全面加强社会领域党的建设，充分理顺党建工作体系，落实党建主体责任，创新党建工作方式方法，努力实现党的组织和党的工作全覆盖。

2.创新基层社会治理机制。当前，基层社会治理机制存在的主要问题是：群众权益表达机制不畅通、不健全，公众参与制定公共政策的程度较低，社会矛盾纠纷的各种调解机制之间缺乏衔接与互动。为此，需要创新社会治理机制。一要健全重大决策社会风险评估机制。凡是涉及人民群众切身利益的重大决策，都要把社会风险评估作为前置程序和刚性门槛，使重大决策过程成为党委政府倾听民意、改善民生和化解民忧的过程，从而预防和化解社会矛盾的发生。同时，完善公共决策社会公示制度、公众听证制度和专家咨询论证制度。二要建立通畅有序的心理干预、诉求表达、矛盾调处和权益保障机制，充分发挥人大、政协、人民团体、行业协会以及大众传媒等方面的社会利益表达功能。三要建立矛盾纠纷综合化解机制。建立社会稳定形势分析研判机制、重大矛盾纠纷排查调处机制，实现由化解向治理、由零星个案解决向政策制度性批量消化转变；深入推进社会矛盾专项治理，改革信访工作机制，进一步健全人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。四要启动“互联网+”益民服务，建设以微信和APP为依托的网上办事服务公众平台；接受社会多方监督，通过门户网站、微信公众号等平台，将问题处理的整个流程向社会公开，提高社会治理水平。

3.培育社区居民参与意识。社区治理的本质是社区居民积极参与和民主自治。然而，由于受传统思想观念的影响，一些社区居民只关注自身利益，而对社区公众事务却不愿主动积极参与。目前，社区居民个人对社区公共事务的参与度尚有待提升，从而制约着社区健康发展，影响着社区自治和服务功能的充分发挥。为此，需要加大宣传力度，提高居民参与意识和参与能力。一是加大宣传、教育和培训力度，使居民尽快进入参与角色，提高其文化素质和政治素质，在主动参与中不断提参与社区治理和创新的能力。二是培育居民自主参与意识，提高其参与深度。倡导公民责任，强调公民权利，推动社区治理主体多元化发展，降低社区治理成本，实现民事民议、民办、民管，推动社会走向高效治理。三是进一步完善制度化参与机制。大力拓展社区居民参与领域，规范和完善社区参与制度，建立社区居民利益诉求表达渠道，保障居民参与权。四是建立及时回应“热线”，主动进行电访、家访了解居民需求，建立居民“议事会制度”，激发居民社区参与热情，凝聚居民自治力量，使社区治理由“为民做主”逐步转向“由民做主”。

4.激发社会组织活力。由于受多种因素的影响，真正依靠社会力量谋求自我发展的社会组织，大多数面临着资金、人才、项目、治理能力等多方面的困境，造成持久发展的活力长期不足。一些社会组织整天为项目、资金和人才流失发愁，一些社工群体因收入低、社会地位低而逼迫转行、离职，致使社会组织活力不足。其实，社会组织是现代社会治理创新和激发社会发展活力的重要力量。社会组织深度融入社区治理，广泛参与基层公共服务，不仅有效弥补了基层党委政府的“短板”和市场“失灵”、提升了基层公共服务的质量和效率，还极大激发了基层社会活力，成为基层党组织功能发挥的有力补充和重要资源。因此，激发社会组织活力需要：一是改革社会组织管理制度，依法建构网络化、枢纽式的管理架构，实行“负面清单”，完善社会组织诚信体系和退出制度，强化守信激励和失信惩戒。二是降低社会组织登记门槛，做到权责明确、依法自治；加强对社会组织政策法规、发展环境、人才支撑等方面的制度设计，引入第三方评估机制，把评估结果作为社会组织参与政府购买服务的重要依据。三是探索建立一套相对成熟、稳定的社会资源配置机制和规则，让社会组织公平、合理和有效地获取社会资源，增强发展后劲。四是尽快出台社会工作执照、证书、注册登记或专业职称等制度体系，改变专业社工“待遇差、认同低”等问题。

5.重视基层社会自治。实现基层社会自治，既需要政府强有力的社会管理，又需要居民高度的社区自治。一个社区的治理状况，既取决于政府对社会生活的管理能力，又取决于社区居民的自我管理水平。基层社会自治就是以居民为主体的自我管理，是居民当家做主的最直接形式和还政于民的现实途径。基层社会自治可以激发居民的主体意识，培养其具有新型参政意识和参政文化，增强其社会责任和治理能力。同时，还可以减轻政府的社会管理负担、行政成本和维稳压力。基层社会自治是基层群众的自我组织和自我管理，这种自我管理是有组织的，其组织载体是各种社会组织。这就需要培育和发展高素质的社会组织、健康的公民社会，健全基层群众自治组织，扩大群众自治范围和途径，丰富自治内容和形式，提升居民自治水平，发挥居委会等自治组织的作用，使之更好地适应和服务于基层社会治理创新的趋势和要求[4]，从而实现真正的基层社会自治。

[1]娄子丹.无锡市上马墩街道：搭建“五社联盟”服务社区治理[J].中国社会工作，2015，(12).

[2]无锡市崇安区民政局.无锡崇安：推进“政社互动”创新社区治理[EB/OL].中国政府采购网，2014-11-14.

[3]过丽娜.无锡特色的社会管理创新[J].法制与经济，2013，(12).

[4]魏礼群.极推进社会治理体制创新[N].光明日报，2014-06-20.