基于政策文本内容的甘肃省科技创新政策分析

滕雅琼 ，张小宁

（1.甘肃省科学技术情报研究所；2.甘肃省科技评价监测重点实验室，甘肃 兰州 730000）

一、引言

科技创新政策是为实现一定历史时期科技任务，引导、激励和规范科技创新活动的政府措施和行为[1]，是确定科技事业发展方向，指导整个科技事业的战略和策略原则。“十二五”以来特别是党的十八大以来，党中央、国务院高度重视科技创新，不断推进科技体制改革，深入实施创新驱动发展战略，围绕鼓励创新活动、提高创新效率、推进科技成果转化、提升国家创新能力、带动经济社会快速发展等出台了一系列科技创新政策，在宏观层面为科技创新发展提供了制度规划与保障。地方政府积极贯彻国家科技创新政策，围绕区域自主创新能力提升、科技与经济深度融合、创新型省份建设等，结合地区发展实际，制定出台与区域经济发展状况相匹配的区域科技创新政策。

科技创新政策作为政府营造创新环境、引导科技创新的主要手段，在增强科技创新能力中发挥重要助推作用。学术界对科技创新政策的研究，主要从科技创新政策体系构建[1]、政策演进[2-3]、政策协同[4]、政策绩效[5]、实施效果[6]、政策评估评价[7]、区域政策比较[8]等维度展开，研究方法上聚焦政策文本内容，从定性研究逐渐趋向于定量化、大数据化和归因化研究[9]。

对科技创新政策文本内容量化分析，能够规范地测量政策文本内容中的政策主体、政策作用对象、政策实现目标和政策工具手段等重要特征变量，发现科技创新政策内容中的本质事实和趋势，解释隐形信息，对政策制定的前因进行推论，寻找发现关于政策选择与政策变迁等的规律，推断政策实施的效果。针对区域科技创新政策量化研究，汪涛和安暄[10]，袁永、郑秋生和李炳超[11]，袭著燕、迟考勋和杨阜城[12]分别运用政策文本量化研究工具，对北京、广东、山东的科技创新政策进行研究。

本研究借鉴前人研究思路，聚焦甘肃省为科技创新政策，从政策文本内容分析入手，通过提取政策的各类重要信息要素，对其进行分类，建立量化分析框架，对甘肃省科技创新政策进行分析，发现甘肃省科技创新政策制定的规律，存在的问题，以期为下一阶段科技创新政策制定提供方向和建议。

二、甘肃省科技创新政策分析

（一）研究样本选择

本研究以2011—2017年为时间跨度，所选取的科技创新政策文本，严格以省级政府部门发布的政策为标准，均来源于公开的省级数据资料，主要从政府门户网站、科技厅、财政厅、知识产权局、工信委、发改委等相关部门网站进行检索搜集，共搜集到122个政策文件。

（二）政策数量年度分布情况

2011—2017年，甘肃省共颁布省级科技创新政策122项，平均每年17项，跨2个五年计划，总体呈上升趋势，同时又表现出明显的阶段性特征。“十二五”期间，共颁布科技创新政策55项，从时间上看，2011—2013年，政策数量相对稳定，2014年降幅较大，共发布4项，2015年逆势增加，政策数量达到18项。主要是2014年11月24日科技部正式批复甘肃省开展兰白科技创新改革试验区（简称兰白试验区）建设工作，2015年中共中央、国务院联合颁发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，甘肃省针对全面落实中央创新驱动发展战略纲要，建立完善兰白试验区政策支持体系，出台了系列改革举措，受此影响，2015年开始，甘肃省科技创新政策颁发数量明显增加。进入“十三五”时期，数量增长更为迅速，仅2016年、2017年前两年就颁布68项，比“十二五”政策数量总和还多出13项，围绕科技创新综合类、税收优惠、知识产权、人才引进培育、科技成果转化、股权激励、科技金融、高企认定等方面出台了一系列政策，构建了甘肃省地方性科技创新政策框架体系。2011—2017年甘肃省科技创新政策数量年度分布如图1所示。

（三）政策颁布主体情况

2011—2017年，甘肃省科技创新政策参与颁布的部门共28家（见表1），从颁布主体颁布数量看，省科技厅参与颁布的政策最多，共颁布51项，占发文总数的41.8%，其中独立颁布31项，联合颁布20项。其次是省政府办公厅，共颁布30项，占发文总数的24.59%，其中独立颁布20项，联合颁布10项。接下来是省财政厅和省知识产权局，分别颁布20项和16项。

图1 2011—2017年甘肃省科技创新政策数量分布（单位：项）

表1 2011—2017年甘肃省科技创新政策颁布主体情况单位：项

（四）政策发文参与部门情况

表2列示了2011—2017年各年度甘肃省122条科技创新政策按发文参与部门个数统计的结果。根据表2，甘肃省科技创新政策单一部门独立发文86项，占发文总数的70.49%。2部门共同发文27项，占发文总数的22.13%。3部门、4部门、5部门、6部门、10部门发文数量共9项，占发文总数的7.38%。甘肃省科技创新政策发布总量上以单一或两部门发布为主，多部门共同参与发布的很少，部门之间的协同相对较弱。

（五）政策文种类型

2011—2017年，甘肃省级科技创新政策文种类型形式多样，主要包括条例法规、发展规划、意见、管理办法、实施细则、规范规定等六种类型，每种类型下又涵盖多种具体文种，类型丰富（见表3）。其中管理办法和意见类政策文本最多，管理办法类文本占发文总量的67.2%，意见类文本占发文总量的17.2%。在制定科技创新政策时，甘肃省贯彻落实中央关于科技创新的，结合甘肃实际情况，重在落实，出台了一系列的具体举措，推动甘肃科技创新深入发展。在这些政策中，有30.33%科技创新政策是“试行”、“暂行”的政策文本，说明甘肃省在政策制定方面的创新意识强烈，勇于探索，针对突出急需要解决的问题敢于先行先试。

表2 2011—2017年甘肃省科技创新政策分布情况（按发文参与部门数统计） 单位：项

表3 2011—2017年科技创新政策类型分布情况

（六）政策文本内容主题分析

2011—2017年，甘肃省科技创新政策从文本内容主体看，主要分为综合类、科技投入类、科技人才类、产学研创新类、科技成果转化类、战略性新兴产业发展类、企业自主创新类、科技金融税收优惠类、知识产权类9种类型（见图2）。科技投入类政策最多，25项，占发文总量的20%，主要包括甘肃省财政科技计划、兰白试验区科技孵化、创新创业基金等方面。产学研创新类政策21项，占比17%，主要包括科研基础设施、科技创新平台、科研仪器开放共享、科技园区、技术创新联盟、高新区、企业技术中心、国际科技合作基地等方面。知识产权类政策20项，占发文总量的16%，主要包括知识产权运用能力、优势企业培育认定、知识产权试点、专利发展等方面。科技人才类政策19项，占发文总量16%，主要急需紧缺型人才引进、科技人才奖励、兰白试验区人才发展、科技特派员等。综合类政策11项，占发文总量的9%，包括科技体制改革、县市科技工作发展、科技发展规划、支持创新发展措施等。科技成果转化类政策8项，占发文总量的7%，包括成果转化条例、科技成果登记办法、技术市场条例、技术经纪人行业服务管理等。战略性新兴产业发展类政策7项，占发文总量的6%。科技金融、税收优惠类政策7项，占发文总量的6%，主要包括股权激励、专利权质押融资、战略性新兴产业创业投资引导基金参股创业投资基金、兰白试验区科技投资基金等。企业自主创新类政策4项、占发文总量的3%，包括创新示范企业认定、企业技术改造等。

甘肃省科技政策内容主要表现为通过对人才培养引进、基础设施建设、科技平台搭建、资金投入等科技创新要素的直接供给和通过提供有利的目标规划、金融支持、税收优惠、知识产权等政策环境优化的间接影响科技创新活动。相比较，政府通过优先采购自主创新产品、贸易管制等措施减少技术创新过程中的不确定性，稳定新技术和新产品市场的需求拉动型政策很少。

图2 2011—2017年甘肃省科技创新政策类型（单位：项）

三、结论及建议

通过以上分析，主要有以下结论：

第一，2011—2017年，甘肃省聚焦科技进步推动地区经济发展出台了122项科技创新政策，科技政策类型丰富，文本种类多样，涵盖促进科技创新发展的科技、产业、财政、税收、金融、创业、人才等各个方面，政策含金量高，为甘肃省科技创新驱动发展创造了良好的政策环境。

第二，甘肃省制定科技创新政策制定突出区域特色，既突出全局统筹发展，又聚焦地域特色，自2014年兰白试验区批复以来，围绕兰白试验区建设，围绕兰白试验区科技创新创业、成果转化、人才激励、知识产权保护、管理与服务等出台系列政策，同时针对制约甘肃科技发展的难点堵点问题适时出台针对性强的政策，例如针对科技成果转化问题，甘肃省出台了《甘肃省支持科技创新若干措施》、《甘肃省促进科技成果转移转化行动方案》等。

第三，甘肃省科技政策制定勇于探索，先行先试，为更好推动科技创新发展，政策中有大量的试行、暂行文本，通过政策的及时出台有效地对科技创新驱动发展起到政策支撑作用。同时，为保证科技创新发展的长远性，对《甘肃省科学技术进步条例》《甘肃省促进科技成果转化条例》《甘肃省科学技术奖励办法实施细则》《甘肃省技术市场条例》等进行修订，不断完善甘肃省科技创新政策体系。

第四，甘肃省科技创新政策制定中，近80%的政策都是单独部门发布，各相关部门之间的协同相对较弱，科技创新活动应充分发挥部门之间的协同联动作用。

第五，甘肃省科技创新政策类型主要以执行类政策为主，意见、办法、细则、规范类政策的数量占发文总量的91%。体现科技政策权威性的法规条例类政策相对较少，2011—2017年，只有4项，占发文总量的3.3%。

针对以上分析，有以下建议：

一是科技创新政策制定要紧密围绕创新驱动发展战略实施、科技体制改革，充分体现科技创新活动发展时期及发展模式，满足各类创新需求，从甘肃省科技创新发展实际与问题出发，聚焦体制机制障碍突破、创新活力释放，完善优化科技创新政策体系，构建完良好的科技创新政策环境。

二是推动科技创新政策制定结构合理化，注重对各类文本类型、政策工具的使用，增强科技创新政策的权威性和指导性，增加对科技创新活动需求拉动性政策的制定，充分发挥各部门科技创新政策制定的协调交流机制，联合设计，增强科技创新政策与创新能力的耦合发展，更好地促进政策资源效率发挥。