刍议我国抗震救灾审计质量控制体系构建

王新新

山东省地震局财务室，山东济南 250014

关键字：抗震救灾审计；质量控制；体系

地震灾害是世界上破坏性最强的自然灾害，具有突发性强、次生灾害严重、防御难度大等特点。作为受地震灾害影响最为严重的国家，其灾害的发生不仅给我国人民群众的生命财产安全造成巨大损失，严重影响社会经济发展，而且也给我国政府抗震救灾应急管理工作带来了严峻的挑战。抗震救灾审计作为灾后应急管理工作的重要组成部分，主要包括款物审计、特殊党费审计以及灾后重建审计等内容。抗震救灾审计通过对权力的约束和监督，一是可以把灾区群众急需的物资快速及时分配，保障受灾群众的基本生活水平；二是在灾后重建过程中，通过对重建规划、土地利用以及建设资金合理合法化的关注与监督，提升重建项目质量的管理水平，抑制腐败的发生。但由于地震灾害的不可预测性，审计调查和审计计划环节过于弱化，从而增加对款物拨付的及时规范性、采购价格合理性以及灾后重建过程中的项目建设的可行性、招投标的合理性等审计风险。因此，构建我国抗震救灾审计质量控制体系对于维护广大人民群众的根本利益具有重要的现实意义。

审计署2016年发布的《“十三五”国家审计工作发展规划》中指出，健全与审计全覆盖相适应的工作机制，对重大突发事件开展跟踪审计。但目前学术界针对抗震救灾等突发事件审计质量的研究比较少，几乎是一片空白。因此，研究如何构建抗震救灾审计质量体系对丰富和扩展重大突发事件审计的思路和方法具有一定的理论意义。

1 我国抗震救灾审计质量控制存在的问题

由于抗震救灾审计环境的特殊性，抗震救灾审计质量控制存在的问题也需要从以下3个环节展开分析。

1.1 灾前准备审计质量控制存在的问题

1.1.1 审计前调查过程缺失

由于地震灾害属于突发性自然灾害，因此就不可能实现有效的事前审计调查，例如，熟悉审计事项法律法规、被审计项目、单位的基本情况等，从而影响下一步审计实施计划和方案的编制。这就导致一旦启动抗震救灾审计，其工作的开展更多的依靠审计人员的职业判断来进行，但该项审计并非每年都会进行，审计程序执行过程中存在更多的盲目性和随意性，从而增加审计风险发生的可能性。

1.1.2 审计计划编制不到位

由于审计前调查过程的不充分性，审计机关通常不会把抗震救灾审计列入下一年的审计计划中。从而导致地震灾害发生之后，临时编制审计计划，其编制的科学性大打折扣，从而增加了审计目标实现的难度。

1.1.3 审计通知途径未突破常规

抗震救灾审计由于环境的特殊性和任务的紧迫性，其审计通知途径若仍然按照常规进行，会由于地震灾害引发的通讯中断等因素导致部分被审计单位接不到或延迟接到审计通知，使得被审计单位准备财会档案、生产资料等时间缩短，从而在审计时会导致审计效率低下，审计目标难以如期完成等后果。

1.1.4 审计环境评估能力有待强化

目前我国审计系统尚未建立起抗震救灾环境评估体系。审计环境评估可以圈定审计范围、确定审计风险点，例如，通过评估可以掌握哪些地区更容易受灾以及受灾的可能性，基础设施建设的抗震能力以及当地抗震救灾体系存在的缺陷等。

1.2 灾中救援审计质量控制存在的问题

1.2.1 审计标准和依据不明确

审计标准和依据回答是审计方、被审计方以及报告使用者进行沟通的基础。近些年来，我国虽然制定了很多政策法规，例如，重新修订《防震减灾法》、制定《建筑工程抗震设防分类标准》等，但这些法规政策仍然存在应急主体不明确、权责不清、内容表达模糊的问题。使其在现实中难以落实。当灾中救援一旦触发，需要捐赠资金物资、特殊党费审计跟进时，这些重要的审计依据和标准来源的不完备性给灾中救援审计带来极大的困难。

1.2.2 审计成本增加

对于一项审计工作来讲，如果耗费时间长，需要人员多，其所需要支出的包括人力、物力、财力在内的总成本费用就高。这在灾中救援审计工作中表现的尤其突出。特别是在特大地震环境中，没有科学完整的地震环境能力评估，其多个项目审计的优先顺序确定就是一个大问题，比如，应急预案项目审计、灾中沟通机制项目审计、地震管理网络项目审计以及地震相关演练、社会活动的项目等。

1.3 灾后重建审计质量控制存在的问题

灾后重建是一种人类针对地震灾害对经济社会以及生态环境造成的破坏而进行的有针对性的建设活动。为保障受灾地区社会公共服务的以及受灾群众生产生活能够正常运行，我国以法律的形式明确审计机关对灾后重建情况实施全方位的审计和监督。但目前仍存在如下问题：

（1）灾后重建审计制度、管理创新能力亟待提高。灾后重建审计是一项地震灾害恢复性建设工程审计。具有项目综合性和问题复杂性的特点。如果审计制度和管理与实际工程项目内容不匹配，就无法有效揭示重建过程中存在的突出问题，提出的整改与管理意见也缺乏针对性。

（2）灾后重建审计方式、方法仍需改进与创新。在灾后重建审计中合理有效制定适合灾后重建规划和采用恰当的审计方式，在审计工作中尤为重要。比如，在土地资源的使用上，必须从多个角度分析，来寻求最优角度下的审计方式，并在此基础上进行创新。否则就会出现征地规模扩大、违法占用耕地、浪费土地资源等问题。

（3）灾后审计能力建设有待加强。灾后审计工作的复杂性决定了审计能力建设的重要性。一是各级党政机关对灾后重建工作的领导能力，如果没有其做组织协调，审计效率会大打折扣；二是审计人员专业胜任能力，技术不过硬、不过关，就会增加审计风险，降低审计质量。三是审计科技水平，目前审计工作运用现代科技的粘合度很低，会导致审计效率低下。

2 我国抗震救灾审计质量控制体系构建

针对以上问题分析，本文从灾前准备、灾中救援以及灾后重建3个方面进行我国抗震救灾审计质量控制体系的构建，如图1所示。

图1 我国抗震救灾审计质量控制体系示意图

2.1 灾前准备阶段

（1）审计前需进行详细的调查。做好审计调查工作，对确定审计范围、划定审计重点、优化审计内容有重要的意义。一是灾前与地震系统合作，通过地震系统提供的地震灾害分布数据及相关资料，划定审计工作重点；二是熟悉这些重点区域的法律法规、政策方针，掌握防灾减灾预算资金及名目；三是理顺该地区哪些部门与审计机关合作，分清隶属关系，明确职责与分工。

（2）科学制定审计计划。一是因“震”制宜的去制定审计计划，根据地震系统提供的近期地震风险级别来编写审计计划。地震风险高的地区需详细编写，反之则简单编写。二是考虑每一个风险区域的建筑特征、自然风貌、地理形势以及一旦灾害发生，对建筑、街道以及自然风貌的损害程度。

（3）审计通知要灵活。审计通知是指审计机构在实施审计前，通知被审计单位或个人接受审计的书面文件。由于灾害现场的特殊性，被审计方可能有接收不到审计指令的风险。审计通知不能仅限于书面文件形式，一是要通过现代科技手段，例如，难以到达的地区可以通过人工智能来代替；二是事后补发、特事特办，先审计，再通知。

（4）提高审计环境评估能力。审计环境评估能力提升最重要的工作就是建立审计环境评估体系。一是评估地震灾害预防能力。比如，掌握建立地震灾害预防系统、完善相关程序与丰富相关资源等信息、编制灾害撤离计划、提前进行存货预备的数据等。二是评估灾害防范措施。比如，建筑翻新等成本信息、基础建设加固对地震灾害防御能力抵御的数据等；三是识别降低地震灾害发生可能性的信息。例如，相关建筑抗震条例、工程物理保护等。通过对审计环境能力的评估，可以有效划定审计风险点，为审计工作的实施打下坚实的基础。

2.2 灾中救援阶段

（1）进一步明确审计标准和依据。最终的审计评价工作都是在一定的审计标准范围内进行。审计标准是出具审计意见、得出审计结论的根本依据。一是审计标准需得到社会大众的认可。灾中救援物资来自社会各方，社会影响大，社会对于灾中救援审计标准的认可直接关系到审计工作的成败；二是审计标准应具备公众认同性、可理解性、应用性、相关性、客观性、可靠性的特点；三是标准与依据的制定来源要严谨。比如，相关的法律法规，地震系统、应急管理部门出台的政策、程序以及预案以及借鉴国外先进经验与实践。

（2）进一步控制审计成本。在灾中救援环节，编制的审计成本预算很容易不可控制。因此需要一定的方法进行成控制。一是做好灾前准备工作，编制详细的预算，包括可预知的和不可预知的；二是建立灾中救援审计成本控制体系，提升审计效率。

2.3 灾后重建阶段

（1）坚持审计工作的科学性和有效性，用审计“免疫系统理论”指导灾后重建审计工作。一是用习近平新时代中国特色社会主义思想指导审计工作，统筹审计监督。进而保证灾区经济社会恢复基本的生活水平、生产能力、促进灾区的可持续发展，最终使得重建活动在法律合规的轨道上高效运行；二是发挥审计工作对经济社会的“免疫系统”功能。用该理论指导灾后重建工作。结合灾后重建工作的艰巨性、复杂性的特点，灾后重建审计要重点反映灾后重建规划和建设过程中关系灾区居民生产、生或，中长期发展、资金分配、使用、管理中存在的各种问题，通过采取建设项目竣工决算审计等形式提出整改意见，预防违规问题的发生，进而保障灾后重建工作有序稳定进行，最终促进灾后重建目标的实现。将灾后重建审计置于国家治理角度去理解，提升行政效率，促进灾区经济社会有序发展。

（2）灾后重建审计制度和管理创新。灾后重建审计作为对地震灾害恢复性经济社会综合的重大建设工程的审计，从审计的层次、标准等方面都需要审计制度和管理战略转变和改革创新。一是要完善科学合理、操作可行的制度设计。审计署、省、市、县结合实际提出灾后重建审计具体要求，制定出台工作总体方案和相关管理办法，规范审计程序，建立高效的审计协调沟通机制；二是实行动态审计管理，合理建立审计组织结构。对于灾后重建项目数量众多、审计任务繁重的现实，构建有序高效的审计组织结构和方式，关系到提高审计效率、完成审计任务，最终推动审计管理的改革和创新。

（3）提升灾后重建审计能力，推进审计技术建设。一是改善灾后重建审计环境，最重要的工作是加强审计工作领导，理顺组织协调关系。加强党委、政府对灾后重建审计工作的领导，将审计监督不断融入党委、政府管理控制活动。党委、政府通过灾后恢复重建审计工作，充分体现灾后恢复重建审计在政府管理工作的地位，增强运用审计手段实现战略管理的意识，从政治上、组织上、经费上加强审计能力建设；二是审计人员工作能力。需要进行经济理论、工程信息技术、审计专业知识培训，模拟实践；三是运用现代科技手段，提升审计效率。