PPP模式在河南省养老机构建设中的应用研究

文/郭洁，兰州交通大学 经济管理学院

随着社会人口老龄化速度加快，至2015年底，我国60岁以上老年人口数量已达22200万人，约占总人口的16.1%，重度老龄化趋势明显。由于计划生育国策的执行，我国独生子女家庭数量庞大，空巢化现象加剧，养老机构已成为老年人养老的一个尤为重要甚至是必须的选择。机构养老在整个养老服务体系中扮演者越来越重要的角色，从补充作用到支撑地位的转变不可避免。然而，养老机构在我国的发展有着“未备先老”的特性。一直以来，我国的养老机构主要以公办福利性事业为主，养老由政府买单的模式使得政府财政压力巨大，养老机构建设落后，市场化养老开展缓慢，供给结构失衡，因此如何调动市场力量，使得政府由全权买单转变为与市场形成合力，完成养老机构的供给侧结构性改革是养老机构建设发展的重中之重。在此背景下，本文将研究将PPP模式引入河南省养老机构建设的相关问题，为河南省养老机构的建设做出一些探索建议。

1 PPP融资模式的概念

PPP（public-private-partnership）一词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理共共基础设施并向公众提供公共服务。当今世界上的不同国家与机构间对于PPP并没有形成一个完全一致的定义。从广义上来看，PPP是公共部门和敌营部门合作提供包括基础设施在内的公共产品或服务。是多种融资模式的总括。从狭义上来说PPP也可以理解为一种项目融资方式，这种项目融资方式要求公私部门在整个项目进程中全程合作，利益共享，风险共担。目前，我国研究与讨论的重点更倾向于狭义的PPP模式。PPP模式作为公共事业建设的新途径，不仅可以很好的解决资金不足问题，还能够发挥私人企业参与公共事业建设的专业性和高效性。当前我国的PPP融资模式主要应用在公共服务领域基础设施的建设，包括公路，铁路，桥梁，隧道，机场等交通设施，电力，自来水，排污等公共设施，医院，学校，体育场馆，监狱，养老及其他。

2 河南省养老机构发展现状

作为人口大省，河南省的人口老龄化形式严峻，2015年底，我省60岁及以上老年人口1500多万，老龄化率15.82%。预计到2020年，我省60岁及以上老年人将达到1700万人以上，老龄化率将达到17.8%。至2030年总抚养比将提高到49.27%,接近一人养一人的水平。河南老龄化基数大、增速快、寿龄高、空巢和失能比例高的特点使得人口老龄化问题不可避免的成为对我省经济社会发展产生深刻和长远的影响的重大课题。顺应人口老龄化趋势，构建完备的养老服务体系，促进养老服务业更好更快发展，不断满足广大老年人日益增长的养老服务需求已成为我省一项长期的战略任务。

民办养老机构发展缓慢，经营效益不好，养老机构整体服务水平不高，在全国处中下游水平。目前，全省200张床位以上的民办养老公寓数量不足百家。小型养老机构因缺少资金，生活设施参差不齐、因陋就简，场地小，老人连基本的活动空间都没有，医疗设备更是简单，很难满足入住老人文化娱乐、医疗、康复保健等方面的需求，但因收费较低，一直保持较高的入住率。规模较大、配套设施及功能完善的公寓收费高，子女要想送父母入住就会有一定的经济压力，导致许多需要入住的老人住不起公寓，入住率一直较低。造成一些养老机构要排队等待，一些养老机构入住率极低的结构性失衡。

河南省养老事业的发展缺乏资金支持。从实际市场需求来看，不管是政府主导的财政投入还是民间资本的投入，资金投入都明显不足。大多数养老机构处于呈现负运营。大多数养老机构据河南省民政厅公布的数据显示: 省会城市郑州市一家晚晴山庄老年公寓从开办至今，整体财务状况长期处于入不敷出的状态;大部分民办养老机构只有入住高峰期时才可获得低利润。养老机构的财务和运营状况举步维艰，直接导致社会资本参与养老产业的热情不高，使得养老产业市场化进程受挫。现行的银行对养老机构放贷主要考察局限于传统的担保物权，而养老机构大多为租用土地，信用资源不足，难以取得银行贷款，发展外源融资。这一定程度上又对养老产业的发展造成恶性循环。

3 河南省养老机构引入PPP模式的必要性和可行性

3.1 养老机构引入PPP融资模式的必要性

3.1.1 完善投融资机制实现融资便利

PPP融资是一种以项目为主体的新型项目融资模式。主要根据项目的预期收益，资产以及政府的扶持力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目的直接受益和通过政府扶持所转化的收益是偿还贷款的资金来源。政府给于的有限承诺和项目公司的资产是贷款的安全保障。PPP融资模式中长期投资方与政府之间会达成一项协议，如果项目公司不履行对投资人的偿债义务，当地政府必须终止与项目公司的合同[1]。而且，如果合同在特许经营权期内终止，当地政府必须承担对投资人的偿债义务。这份协议降低了投资方的风险，使得各界资本可以更加积极的参与进来。也在一定程度上减少了融资成本。政府与社会资本共同参与投资，增加项目的经济可行性。政府通过授予特许经营权，土地优惠，财政补贴等措施引入社会资本，拓宽资金来源，减少政府的财政支出和政府债务负担，同时推动公共产品和服务的市场化配置，提高效率。

3.1.2 改善养老机构结构性失衡

我国养老机构结构性失衡现象已经非常严重。养老机构出现了哑铃形的分布：两头大，中间小；豪华养老机构多，条件差的养老机构多，真正符合大多数老年人实际需求的中档养老机构反而少。养老机构之所以呈现哑铃形分布，直接原因就是出于市场的考虑。由于养老机构投入大、回报慢，为了避免亏损和尽快回收资金，养老机构或是走豪华路线，通过高收费实现盈利；或是走廉价路线，通过节约成本实现盈利。可以说，养老机构的结构性问题是养老市场化的必然结果。这是市场自身短期内难以解决的。此时，就需要政府对市场无法解决的结构性问题进行破解。PPP模式就是一个不错的解决办法。比如河南省开封市民生养老院项目，政府投资一定比例拥有500张床位的所有权，保证实现对养老需求的基本满足和兜底。PPP融资模式下，政府与非政府在市场主体在合作协议中确定合理的利润调节机制，确保社会资本按照协议规定的方式取得合理的回报，避免项目运营中可能出现的问题使得社会资本无法收回。政府通过对项目运营给予政策支持和合理补贴，也避免了社会资本为了追逐高额利润进行不合理定价，偏离项目目标[2]。“风险共担，利润共享，合理利润”为基准的利益调节机制对于改善养老机构的结构性失衡或许会有创新性的作用。

3.2 河南省养老机构引入PPP模式的可行性

3.2.1 政府支持促进PPP项目落地

随着经济的快速发展，社会资本大量聚集在私人企业，政府债务问题面临挑战，在此宏观背景下，政府开始在各个领域大力推展PPP模式，调动市场资本活力。在“河南省“十三五”养老服务体系建设规划”中强调要强化社会力量主体在养老服务建设中的作用，引导社会力量参与养老服务业发展。全面放开养老服务市场，降低准入门槛，精简行政审批环节,鼓励社会资本进入养老领域。加快投融资体制改革，支持采用政府和社会资本合作（PPP）等方式组建社会化养老服务企业或非营利性机构，使市场在资源配置中起决定性作用，发挥社会力量和民间资本在养老资源整合及经营服务上的优势，优化市场环境，调整养老服务业发展结构，初步形成事业产业协调发展的大养老格局【1】。在政府的各种政策支持下，社会资本对于PPP项目的投资更有保障，降低了项目风险，使得投资方的利益得到有效保障，促进项目融资，加快项目落地。

3.2.2 民间资本力量雄厚

在宏观经济下行压力增大的背景下，民营经济成为经济增长的主力军，在总量贡献和创业创新方面持续攀升。近年来，民营经济已然成为河南省经济增长的重要推动力。河南省委、省政府高度重视发展民营经济，采取一系列重大措施，积极促进民营经济健康发展。民营经济总量增长迅速，整体实力不断提高，规模质量全面提升，在全省经济社会发展中的地位和作用进一步凸显，支撑作用进一步强化。2016年河南省民间投资31414.73亿元，增长5.9%，占固定资产投资的79.0%。民营经济对GDP的贡献率高达66.4%。此前两年民营经济更是占据GDP的70%以上雄厚的资本力量是河南省政府积极采取各种措施吸引鼓励民间资本参与养老服务体系建设的基础。

4 养老机构实现PPP融资的必要条件

4.1 加快建设PPP法律法规体系

PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都涉及诸多利益相关者，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是成功实现PPP项目的有力保证。

4.2 培育契约精神

PPP融资模式打破了传统的政府行使控制权的强权意识，实现了政府与风政府主体平等合作。政府与非政府主体以平等民事主体的身份签订协议，形成契约。这就要求在PPP模式中，政府与非政府主体要秉承契约精神，遵守契约约束，履行契约责任。各级政府必须加强自身的制度约束，以诚信的商业文化和契约精神为基础去参与PPP项目的建设，提到对契约精神和契约约束力的认同，加强政府的信用，引导全社会培育的契约精神【3】。

4.3 创新金融支持模式

目前国内金融机构对待 PPP 项目融资也较为谨慎，其风险管理和产品设计尚与 PPP“匹配度”还不够高，这也制约了社会资本的参与和 PPP 项目的落地。PPP项目的发展，要去金融机构要积极创新融资管理和融资产品。根据具体项目的建设内容推行相适应的融资方式，优化金融工具，减低融资成本，创新金融支持模式，更好的助力PPP融资模式的发展。

【参考文献】

[1]陈柳钦. 城市轨道交通建设的PPP融资模式[J]. 中国铁路,2005,(09):23-26+10.

[2]贾康,林竹,孙洁. PPP模式在中国的探索效应与实践[J]. 经济导刊,2015,(01):34-39.

[3]刘薇. PPP模式理论阐释及其现实例证[J]. 改革,2015,(01):78-89.