“一带一路”背景下沿边口岸政策的优化空间与实施困境

文/李松，云南行政学院

1 沿边口岸政策的演变历程

我国沿边口岸政策的演变大体可以分为五个阶段。第一，1978-1985年是沿边口岸的重新开放和政策的重新启动阶段。1978年，借改革开放的春风沿边地区的对外贸易也开始复苏起来，沿边口岸建设在国家层面重新得以重视。第二，1986-1995年是口岸政策“刺激效应”下的边境口岸扩张阶段，主要展现为国家的大力扶持以及沿边口岸“应激式发展”。1986年的“七五计划”把边境口岸的发展纳入到了沿边省、市区的重大战略规划中。第三，1996-2000年是政策调整下的“起伏发展”阶段。这一阶段的政策调整，主要基于以下原因：一方面由于口岸贸易的大发展所带来了无序性，已扰乱了我国口岸经济的正常化发展进程；另一方面，为了遏制 1992年以来国家层面经济过热的现实。第四，2001-2013年是沿边口岸政策的进一步完善阶段。伴随着国际贸易竞争的日趋激烈，周边一些国家对“中国崛起”持警惕态度，其贸易保护主义倾向有所抬头，“地缘经济”和“地缘政治”（特别是西南边疆地区）之间的关系也发生了微妙的变化。第五，2013年以后，特别是“一带一路”提出后，是政策更加细化和新一轮沿边口岸综合发展阶段。

2 政策演进下沿边口岸管理的沿革

随着十一届三中全会的拨乱反正、改革开放的全面推进以及对外贸易和口岸开放的逐步推进，我国口岸管理也逐步开始调整和归并。国家层面，根据国发[1993]23号文件和国办发[1984]126号文件的规定，对国家口岸管理领导机构的设置和职责范围作了调整：撤销了国务院口岸领导小组，新成立了国家口岸办公室（原国务院口岸领导小组办事机构并入国家经贸委）。后来的公务员机构改革中又撤销了原成立的国家口岸办公室，将其口岸规划、审理职能交给海关总署承担。然而，各省(市、自治区)层面则在其口岸办继续保留的情况下按照因地制宜的方针，把它合并到不同的部门。比如，多数省(市、自治区)的口岸办合并到商务厅，对外统一称为省(市、自治区)人民政府口岸办公室。2006年5月，又把撤销了近十年的国家口岸办恢复成立：中央编办批复把原海关总署口岸规划办公室更名为“国家口岸管理办公室”。目前，中国口岸管理基本上是国家、省(自治区、直辖市)以及口岸所在地市的三级管理体制（对于直辖市和部分省会城市实际上是两级管理）。

3 “一带一路”背景下沿边口岸政策的优化空间

沿边地区作为我国对外开放的重要门户，是国家重要的战略资源储备基地和安全屏障。 随着中央做出加快沿边地区开发开放的战略部署，特别是“一带一路”倡议的深入推进，全国沿边地区掀起了新一轮发展的热潮。首先，虽然面临着以“地缘政治”抬头为主的挑战，但总体上看国际和平发展、地缘经济的继续以及跨国间的经贸合作仍然是未来的主流。其次，以资源互补、技术合作、产业联动、市场共享、政策互惠、互利共赢为标志的新的国际分工模式将进一步勃发，为区域经济一体化提供实质性的支撑。再次，我国口岸建设将围绕“一带一路”积极发挥好关键节点作用。将加快实现“通道口岸—开放城市—纵深腹地”的“点、线、面”的有机结合。最后，“一带一路”的政策支持体系将得到完善，整合平台也日现雏形。比如，具体的金融支持体系、创新的财税扶持政策等将更进一步细化，其他政策也将更具有操作性和可行性，把沿边开放进一步引向深入。

4 “一带一路”背景下沿边口岸政策的执行偏差

通过对云南、广西等地的实际调研，我们发现一些地方长期以来对国家口岸政策的理解和执行存在诸多不足。这些不足是阻碍其口岸政策实施效果、口岸经济效能发挥以及口岸发展程度的主观原因。

第一，对政策理解出现偏差，存在对政策进行“随意化”理解、“曲解化”理解的现象。比如，在某些边境口岸中有部分管理者认为沿边开发就是国家通过转移支付的形式对沿边地区进行扶贫和基础设施建设，把政策优惠、财政优惠以及各项补助用于其他支出、挪作它用。存在着“不管以何名目把钱要下来是关键，至于作为何用则不作规范”的做法。这忽略了沿边开发开放的核心应该是提升产业、企业竞争力这一事实，忽视了国家帮助沿边地区发掘内生的发展能力实现高效和可持续发展的初衷。

第二，对开发与开放的关系把握不科学，“两张皮”现象突出。许多沿边地区的开发开放还停留在“口岸贸易”时代，单纯充当“通道”功能，纯粹追求贸易量的扩张。把口岸单纯定义为内地进口能源、资源、原材料、出口内地产品以赚取微薄物流费的地方。上述做法并不关注本地相关产业和企业的发展，将“开放”与“开发”割裂开来，长此以往形成“物资穿肠过，路费口岸留”的局面，起不到兴边富民、缩小地区差距的作用。

第三，有部分地区对口岸政策落实不到位或者“流于形式”的情况较为突出。一项新的政策推广下来，除了“开会、念文件”等宣读精神式的学习以外，大多就没有下文，更没有深入的落实措施和实施行动。

第四，“等、靠、要”等传统依赖思想较为严重。传统外生式口岸经济增长的“路径依赖”较为突出，对于如何再造自身的动力、活力、积极性和能动性等关注不够。造成的结果是这些口岸对国家的依耐性很大，其发展态势随着国家政策支持力度的强弱或者政策调整的方向而大幅波动。